1 Innledning

De fire store rovdyrene i Norge var ved inngangen til 20. århundre redusert til et minimum og ble i mange områder helt utryddet som en følge av aktiv bekjempelse (St meld nr 35 (1996-97)). For småfeholdets vedkommende gav dette rom for utvikling av ekstensive former for utmarksbasert beite med minimalt tilsyn. Denne ekstensive beiteformen representerer en tilpasning til ressursgrunnlaget i den forstand at den forutsetter at beite kan foregå i et miljø som er mer eller mindre fritt for rovvilt. Samtidig har det skjedd en markert overgang fra storfe til sau, og en betydelig vekst i både sauetall og reintall. Konflikter som følger av forandringer i beiteform og omfang, sammen med en økning i rovdyrtallet ut over 80- og 90-tallet, danner bakgrunnen for opprettelsen av de forvaltningsorganer og den rovviltpolitikken vi her skal studere.

Myndighetene mente etterhvert at rovdyra var truet av utrydding. På begynnelsen av 1970-tallet ble det derfor innført fredning av ulv, bjørn og jerv (St meld nr 35 1996-97), med en påfølgende økning i bestandene på 1990-tallet. Myndighetenes preferanser ble med andre ord omsatt til handling, dvs at norske myndigheter begynte aktivt å forvalte rovdyrbestandene. Når så rovdyrtrykket øker, ser vi at Norge får det høyeste tap av bufe og tamrein per rovdyr (gaupe, ulv, jerv, bjørn) i hele Europa, samtidig som Norge er alene om å bruke en slik ekstensiv driftsform (Langhelle 2000).

I et tiår med en økende konfliktnivå ble Stortinget presentert en rovviltmelding i 1992, og nok en i 1997. Meldingen i 1997 ble uhøytidelig benevnt en ”omkamp-melding”, etter at meldingen i 1992 hadde gjennomført en rekke grep for å skjerme sårbare, men økende rovviltstammer. I meldingen av 1992 beholdt sentrale myndigheter styringen over rovviltpolitikkens utforming, utvikling og iverksetting. Dette betydde samtidig en fagliggjøring av rovviltpolitikken, med en tilhørende avstand til ikke-vitenskapelige betraktninger om rovviltets tilstand, utbredelse, atferd og lignende. Kommuner og interessegrupperinger var kun marginalt trukket inn i arbeidet, og da først og fremst som høringsinstanser med klageadgang etter forvaltningslovgivingen. Grunntonen var at rovviltpolitikken var et nasjonalt anliggende, altså måtte staten sentralt ha styringen.

Departementet ønsket i meldingen av 1997 ingen store endringer i dette. I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen i 1997, og etter et betydelig påtrykk fra distriktsinteresser, tok Stortinget et nytt grep på forvaltningen av rovviltpolitikken. I et forsøk på å redusere det økende konfliktnivået søkte en å finne modeller for å flytte ansvaret for en nasjonal rovviltpolitikk nedover i forvaltningssystemet og utover mot de berørte grupperingene. Rovviltpolitikken skulle fortsatt være et nasjonalt anliggende. Men spørsmålet var om det nasjonale ansvaret kunne forenes med at politikkansvaret innenfor visse rammer kunne flyttes til de som i størst grad blir berørt av denne politikken. Slik ble forsøket med rovviltnemnder utformet som et nytt grep i rovviltpolitikken, samtidig med at rådgivende utvalg for rovviltforvaltning ble videreført. Forhåpningene var at endringene skulle representere et skritt i retning av å skape en bredt akseptert balanse mellom hensynet til beite- og utmarksnæringer, lokalsamfunn og nasjonale forpliktelser om å bevare store rovdyr.

Prosjektets overordnede målsetting er å evaluere i hvilken grad forsøket med regionale rovviltnemnder og ordningen med rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR) bidrar til å oppfylle Stortingets målsettinger slik de er beskrevet i St meld nr 35 (1996-97) og Innst.S.nr.301 (1996-97). Det sentrale er å balansere hensynet til levedyktige rovdyrstammer mot hensynet til utmarksbaserte næringsinteresser. Videre er medvirkning og konfliktreduksjon på sentralt, regionalt og lokalt nivå sentrale tema.

Sentrale spørsmål i evalueringen er:

• Opprettelse og representasjon; hvem rekrutteres og på hvilket grunnlag?
• Hva ligger i mandater og hvordan skal disse tolkes?
• Hva slags kunnskapsgrunnlag ligger til grunn for utvalgenes og nemndenes arbeid og beslutninger?
• Hvordan kommuniserer utvalgene og nemndene med andre deler av forvaltningen, forskningsmiljøer og andre interesseparter?
• Hvordan organiserer disse institusjonene arbeidet og hvordan kommer de fram til beslutninger?
• Hvordan fungerer samspillet mellom de rådgivende utvalgene og nemndene?
• I hvilken grad drar rovviltnemndene nytte av erfaringer fra andre typer nemnder i norsk forvaltningspraksis?
• Hvilke økonomiske og administrative konsekvenser gir ordningene med rådgivende utvalg og regionale rovviltnemnder?
• Hva er sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av dette forvaltningsregimet?

Kapittel 2 inneholder en konkretisering av problemstillinger og redegjørelse for metoder og datagrunnlag. I kapittel 3 gir vi en beskrivelse av teoretiske tilnærminger og begreper som ligger til grunn for studien. Kapittel 4 er en gjennomgang av biofaglige tilnærminger som danner et faglig grunnlag for rovviltforvaltningen. Den biologiske bakgrunnen er mer utførlig beskrevet i vedlegg 1. St meld nr 35 (1996-97) og Innst S nr 301 (1996-97) gir premisser for evalueringen. Disse beskrives i kapittel 5.

Evalueringen er konsentrert om de nye forsøksorganene, rovviltnemndene. Nemndenes sammensetning og virkeområde er beskrevet i forskrift fra Direktoratet for naturforvaltning (DN) (FOR 1997-11-07 nr 1154). Forskriften og aktiviteten i nemndene beskrives og analyseres i kapittel 6. Kapittel 7 gir en vurdering av virksomheten i tre rådgivende utvalg for rovviltforvaltning. Vi ser i dette kapitlet også på hvordan interesseorganisasjoner på sentralt nivå vurderer forsøket.

2 Problemstillinger og metoder

Rovviltpolitikken har vært gjenstand for en rekke samfunnsfaglige analyser med forskjellige teoretiske tilnærminger. Det har bl.a. vært fokusert på tema som holdninger til rovvilt, gjerne i forvaltningen kontra lokalbefolkningen (f.eks. Bjerke og Kaltenborn 2000, Bjørkhaug 1999, Knutsen, Aasetre og Sagør 1998), rovvilt og kunnskap, gjerne ekspertkunnskap versus lokal kunnskap eller lekmannskunnskap (f.eks. Aasetre 1999a og 1999b), rovvilt og verdisystemer i konflikt (f.eks. Aasetre 1999b, Brox 2000, Sagør og Aasetre 1997), konflikthåndtering og rovvilt (f.eks. Brox 2000, Blekesaune, Kleppa og Aasetre 1999) og forvaltningen av rovdyr (Rideng 1999).

Vi vil i evalueringen trekke på sentrale tema, tilnærminger og konklusjoner fra andre forskningsarbeider. Allikevel er de dimensjonene som er av særlig interesse for denne evalueringen gjennomgående av en noe annen art enn det rovviltforskningen tradisjonelt har fokusert på. Mens forskningen har vært tungt fokusert på offentlig debatt og den til dels støyende konflikten mellom grupperinger i befolkningen, mellom sentrale og lokale forvaltningsnivå, mellom næringer ol, vil vi i evalueringen legge mer vekt på de organisatoriske og forvaltningspolitiske forutsetninger for og implikasjoner av forsøket med ny forvaltningsmodell.

2.1 Problemstillinger

Gjennom evalueringen vil vi vurdere hvordan det nye forvaltningsregimet med regionale rovviltnemnder og -utvalg har fungert i forsøksperioden, og hvordan nemndene som en del av et forvaltningssystem bidrar til å oppfylle målene i rovviltpolitikken.

Vi vil prioritere avvik, kontroverser og problemer som forsøksorganene har hatt, i den grad de berører eller beskjærer organenes mulighet til å fungere på en demokratisk og effektiv måte. ”Normale” kontroverser og problemer kan være interessante i seg selv, men dersom de etter vår oppfatning ikke griper inn i muligheten for at forsøksorganene skal utføre sin oppgave, går vi i denne sammenheng ikke inn i dem. Dette er en forskjell mellom en evaluering som denne, og en organisasjonsstudie eller et generelt forskningsarbeide. Her er vi opptatt av det som i vesentlig grad hemmer eller fremmer muligheten av å fylle oppgaven.

Iverksetting av rovviltpolitikken omfatter flere faser (Kjellberg og Reitan 1995:134):
Fase 1 Politikkutforming: Utredning i form av en Stortingsmelding.
Fase 2 Beslutning om tiltaket: Komiteinnstilling og Stortingets behandling.
Fase 3 Spesifisering på sentralt nivå: Forskrifter/retningslinjer fra DN.
Fase 4 Spesifisering på regionalt nivå: Retningslinjer/instrukser fra fylkesmannen
Fase 5 Realisering regionalt/lokalt: Aktivitet i regionale organer; rovviltnemnder, RUR.
Fase 6 Gjennomføringspraksis regionalt/lokalt: Resultater av tiltaket.
Fase 7 Tilbakeføring av erfaringer.

Fasene 1 – 3 blir lagt til grunn for analysene av forsøket, men fasene 4 – 6 er de sentrale i evalueringen. Som bakgrunn for forsøket redegjør vi for Stortingsmelding nr 35 (1996-97) ”Om rovviltforvaltning” (fase 1), behandlingen av denne i Innstilling S nr 301 (1996-97) (fase 2) og DNs utforming av forsøket gjennom forskrift om forsøk med regionale rovviltnemnder og om lisensjakt på jerv (FOR 1997-11-07 nr 1154) (fase 3).

Evalueringen retter fokus mot mandatet for forsøkene, realiseringen og gjennomføringen av tiltakene og hvilke resultater en kan spore fra forsøket (fase 4, 5 og 6). Dette vil si noe om graden av suksess i forsøket. Vi beskriver og analyserer ulike sider ved nemnder og utvalg. Sentrale tema er:

• Oppnevnelse, deltakelse og representativitet i politisk nemnd vs partsammensatt utvalg.
• Praksis med tanke på møtefrekvens, saker, økonomiske og administrative konsekvenser.
• Makt, myndighet og legitimitet i henholdsvis nemnder og utvalg.
• Konflikter internt og eksternt.
• Alliansebygging mellom partene.
• Forvaltningssituasjon, dvs de forskjellige forutsetninger organene står overfor i sitt arbeide med hensyn til det biologiske “materialet” de skal forvalte (gaupe vs jerv) og må ta hensyn til (sau, storfe, rein).
• Nærhetsprinsipp i rovviltforvaltningen.
• Anvendelsen av beslutningsgrunnlaget.
• Sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av forsøket med rovviltnemnder.

Evalueringen er selv et element i den siste fasen (fase 7), dvs at resultater fra iverksettingen av nye tiltak i rovviltforvaltningen tilbakeføres til myndigheter på ulike forvaltningsnivå.

Vurderinger av henholdsvis nemnder og utvalg har forskjellig karakter. Nemndene er et nytt fenomen i denne sammenhengen. Vi har vurdert dette fenomenet i sin helhet, dvs at evalueringen omfatter alle de fire forsøksnemndene. Vi kan derfor trekke konklusjoner som gjelder denne delen av forvaltningsregimet som helhet. Da tenker vi på vurderinger av hvordan nemndsystemet ble utformet og hvilken praksis som er etablert i nemndsarbeidet, samtidig som vi vurderer nemndenes plass i det øvrige forvaltningssystemet.

Når det gjelder rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har vi foretatt case-studier i 3 av 14 utvalg. En styrke ved case-studier er muligheten til å bruke forskjellige datakilder. På den måten kan en gå i dybden i det enkelte case for å skape forståelse for prosesser og forhold som fremmer og hemmer arbeidet i utvalgene. Case-studier gir ikke grunnlag for statistisk generalisering. Hensikten er heller at empiriske resultater fra case-studien vurderes i forhold til tidligere utvikla teorier (Yin 1989).

2.2 Bestand, næring og politikk

St meld nr 35 (1996-97) understreker at den nasjonale rovviltpolitikken skal ha et todelt mål, dels skal det tas hensyn til rovviltbestandenes overlevelse og dels skal det tas hensyn til viktige beiteområder (jf kapittel 5). I forvaltningen av rovviltbestandene skal et føre-var-prinsipp legges til grunn, noe som betyr en konservativ, forutsigbar og velregulert forvaltningspolitikk (jf kapittel 4). I forhold til beitenæringene er hensynet til akseptable økonomiske rammevilkår sentralt, et hensyn som det er vanskelig å gi en konkret spesifisering av.

Et sentralt spørsmål i evalueringen er: Hva er de sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av forsøket med rovviltnemnder? Med ”sannsynlige” konsekvenser menes en ”sannsynliggjøring” av konsekvenser, hva som synes rimelig eller trolig, på bakgrunn av den informasjon som er tilgjengelig fra forsøket.

I rovviltpolitikken og -forvaltningen har en ikke annen tilgang til å ”se” hva som foregår i rovviltbestander og næringsliv enn det som kommer til uttrykk gjennom utredninger, utspill og diskusjoner innad i og mellom fagmiljø som har ansvar og interesser i rovvilttematikken. Vi kaller dette for forskjellige faglige diskurser. Rovviltpolitikken forholder seg til (minst) to slike diskurser, - den biofaglige og den beitefaglige diskursen.

Politiske vedtak som fattes i rovviltpolitikken er å oppfatte som del av en politisk diskurs. Politiske diskurser har som oppgave å ta opp i seg og prioritere hensyn som framkommer i de faglige diskursene. Utfallet av denne prosessen vil bl.a. være bestemt av hvor sterkt de forskjellige interessene står i politikkutformingen (se også kapittel 3.4). Den rovviltpolitiske diskursen har som oppgave å ”sy sammen” faglige argumenter og hensynet til nasjonale politiske rammer. Det er derfor viktig å trekke et skille mellom de vitenskapelige, faglige diskursene og den rovviltpolitiske diskursen.

Rovviltnemndene skal, innenfor sitt mandatområde, finne en balanse mellom de to målsettingene om ”vern” og ”bruk”. Hvordan kan vi ”måle” om de lykkes i dette?

Hvordan kan det klarlegges om nemndenes virke representerer en akseptabel avveining i forholdet mellom bestandsutvikling og næringsutvikling? For å belyse dette spørsmålet vurderer vi omfang og innhold i to typer prosesser:

1) Klager og behandling av klager fra klageberettigede aktører. Dette dreier seg om klager fra primærnæringsorganisasjoner (”næringsklager”), naturvern- og økopolitiske organisasjoner (”verneklager”) og fra kommuner (som i denne sammenheng faller inn under kategorien ”næringsklager” (sluttnote 1) og DN sin behandling av klagene. Rovviltnemndene har beslutningsmyndighet i spørsmål om kvoter og fellingsopplegg. Vi tolker nemndenes vedtak som innenfor rammen av nasjonal politikk dersom eventuelle klager ikke tas til følge. Dersom klagene derimot tas til følge ligger vedtakene utenfor de nasjonale rammene. Dette er vurdert i kapittel 6.

2) Utredninger og innspill fra biofaglig hold utenfor forvaltningen utgjør det sentrale og tyngste innspillet i hva som har status som gjeldende kunnskap om bestander, og i noen grad skadeutviklingen. Hele forvaltningsapparatet er ansvarlig for å oppdatere seg med tanke på innspill fra biofaglig hold. Nemndene og sekretariatene må oppdatere seg i sitt arbeide med konkrete vedtak. DN må oppdatere seg i sitt arbeide med klagebehandling og tolking av nasjonale rammer for rovviltpolitikken. Den biofaglige vurderingen av bestander fra forskningsmiljøer tas som en indikator for om forvaltningsregimet generelt, og rovviltnemndene spesielt, opererer innenfor rammen av akseptabel risiko med hensyn til å sikre levedyktige bestander. Advarsler fra dette hold må oppfattes som en advarsel rettet mot det samlede forvaltningsregimet, hvor rovviltnemndene utgjør en del. En advarsel om for høye kvoter kan enten tolkes som en kritikk mot den nasjonale rovviltpolitikken, dersom eventuelle klager ikke er tatt til følge, eller kritikken kan rettes mot nemndene hvis eventuelle klager er tatt til følge, jf kapittel 4.

Vi konkluderer dermed om sannsynlige bestands- og næringsmessige konsekvenser av rovviltnemndenes virke dels på bakgrunn av utvikling i klager og klagebehandlingen, og dels på bakgrunn av biofaglige vurderinger av bestandsrisikoen.

En målsetting med medvirkning gjennom rovviltnemnder og RUR, er konfliktreduksjon i forholdet mellom partene i rovviltpolitikken, både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Utviklingen av konfliktnivået kan ”måles” på ulike måter. I denne evalueringen legger vi for det første vekt på å vurdere endringer i konfliktnivået gjennom å studere vedtaksprosessene i rovviltnemndene. En tilnærming mellom sekretariatenes innstilling til kvoter og nemndenes vedtak over tid kan være uttrykk for en reduksjon i konflikter mellom disse aktørene. Isolert sett gir likevel ikke tallmaterialet om innstilling og vedtak noe entydig signal om konfliktnivået. Tallmaterialet må sammenholdes med supplerende informasjon, jf drøftingen i kapittel 6.5.11. For det andre vil aktørenes erfaringer fortelle oss hvordan de opplever konfliktnivået, det gjelder ansatte i sekretariatene, medlemmer i nemnder og RUR, samt ansatte i interesseorganisasjonene på sentralt nivå. Aktørene har en bred nok kontaktflate til ulike berørte parter innen rovviltpolitikken til at vi på denne måten får belyst utviklingen i konfliktnivået nasjonalt, regionalt og lokalt.

Andre mulige måter å ”måle” konfliktnivået på kunne være å foreta en bredt anlagt spørreundersøkelse innen ulike segmenter (for eksempel nærings-, verneorganisasjoner, offentlige organer på ulike nivå). Eller en kunne foreta dybdestudier på forskjellige tidspunkter i de mest rovdyrutsatte områder for å studere utviklingen i konflikter over tid. Denne evalueringen gir imidlertid ikke rom for slike tilnærminger.

Flere undersøkelser viser at konfliktnivået har vært høyt og at situasjonen til dels har vært fastlåst (Brox 2000, Blekesaune, Kleppa og Aasetre 1999). Konflikt i seg selv er likevel ikke å forstå som negativt. Når vi i denne undersøkelsen bruker klager og klagebehandling som en indikator på konsekvenser av politikken for natur og samfunn, ligger det implisitt at klageinstituttet har en sentral funksjon i utviklingen og den løpende oppdateringen av rovviltpolitikken. Vel informerte og godt argumenterte klager er verdifulle instrumenter i en forvaltning med konstruktive læringssløyfer. Når vi derfor ser på trender i klageutviklingen og utviklingen i konfliktnivået (kapittel 6 og 7), må det ikke forstås slik at idealet er ingen klager og ingen konflikt. Et visst nivå på antallet klager er snarere et signal om en vel fungerende forvaltning. Det er kun i forhold til en konfliktsituasjon som oppleves som for stor eller fastlåst, at en reduksjon i klageomfanget kan forstås som et positivt signal, jf kapittel 3.3.

2.3 Datagrunnlag og informasjonsinnhenting

Evalueringer kan gjennomføres på mange måter og med forskjellige fokus. Det er vanlig å skille mellom ulike typer evalueringer, avhengig av hva hovedvekten legges på. Vi kan eksempelvis skille mellom resultatorienterte og prosessorienterte evalueringer. Prosessevaluering innebærer at en er opptatt av selve prosessene, hva som skjer, hvilke faktorer og aktører som påvirker prosessene, og hvordan dette igjen kan påvirke andre prosesser. Resultatorienterte evalueringer belyser resultater eller effekter av ulike tiltak eller virksomheter, og dette sammenholdes med intensjonene eller målsettingene (Almås 1990).

Evalueringen av rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har innslag av både prosess- og resultatevaluering. Vi ønsker å studere de interne prosessene i rovviltnemnder og -utvalg, for å se hvordan disse har utviklet seg over tid. Videre er vi interessert i å vurdere hvorvidt det nye forvaltningsregimet har redusert konfliktnivået mellom ulike parter eller aktører innen rovviltpolitikken. Dessuten vurderer vi sannsynlige bestands- og næringsmessige konsekvenser av forvaltningsregimet.

For å belyse de ulike sidene ved forvaltningsregimet benytter vi ulike metodiske tilnærminger som dokumentstudier, observasjon og intervju.

Dokumentstudier: Dokumentstudier gir en oversikt over hvilke saker nemnder/utvalg har arbeidet med, hvilke vedtak som er gjort, klager etc. Datamaterialet består av saksdokumenter fra alle fire rovviltnemnder og tre rådgivende utvalg som utgjør case (Hedmark, Oppland, Nordland), samt utredninger fra fagavdelingene hos fylkesmannen. Videre utgjør offentlige dokumenter som stortingsmeldinger, innstillinger og forskrifter en viktig del av materialet.

Observasjon: Samarbeid og arbeidsmåter er studert gjennom observasjon i møter i nemnder og utvalg (se tabell 2.1 under). Metoden er egnet for å belyse prosesser, samarbeid og konflikter i organene. Observasjon har vært gjennomført i perioden høsten 1999 til høsten 2000. Datamaterialet er samlet i referater fra observasjon i møtene.

Intervju: Vi har gjennomført intervju med sentrale aktører i nemnder/utvalg, hos sekretariatene/fylkesmennene, i DN og blant ansatte/tillitsvalgte i interesseorganisasjonene på sentralt nivå (se tabell 2.1). Intervjuene er gjennomført både i gruppe og individuelt, og de er gjennomført i møte med informantene eller via telefon. Intervjuene har funnet sted på informantenes kontorer, på møterom i fylkesmannens lokaler eller på nemndenes vanlige møtesteder. Intervjuene er utskrevet på bakgrunn av notater. Datamaterialet gir kunnskap om aktørenes erfaringer med arbeidet, både internt og eksternt. Samtidig bidrar det til å belyse spørsmålet om konfliktnivå innen politikkområdet. Intervjuene er gjennomført høsten 2000.

Tabell 2.1 Intervjuer og observasjoner gjennomført i ulike organer/institusjoner
	Individuelle intervju		Gruppeintervju	Observasjon
	Pr møte	Pr tlf
Jervenemnda Nord-Norge og Nord-Trøndelag (JNN)	leder	4 av 6 medlemmer		2 møter
Jervenemnda Sør-Norge (JSN)			5 av 7 medlemmer	1 telefonmøte
Gaupenemnda Nord-Trøndelag og Fosen (GNF)	3 av 5 medlemmer			1 møte
Gaupenemnda Hedmark (GH)		1 medlem	4 av 5 medlemmer	1 møte
RUR Nordland		4 medlemmer		1 møte
RUR Nordland		1 medlem	6 medlemmer	1 møte
RUR Oppland	leder (fylkesmann)	4 medlemmer		3 møter
Fylkesmannen Troms(sekretariat JNN)	Roviltkonsulent
Fylkesmannen Sør-Trøndelag(sekretariat JNS)			rovviltkonsulent avdelingsleder
Fylkesmannen Nord-Trøndelag(sekretariat GNF )	Rovviltkonsulent
Fylkesmannen Hedmark(sekretariat for GH og RUR)			miljøvernsjef avdelingsleder seksjonsleder rovviltkonsulent
Fylkesmannen Nordland(sekretariat for RUR)			2 rovviltkonsulenter (telefonintervju)
Fylkesmannen Oppland (sekretariat for RUR)	sekretær rovviltkonsulent
Direktoratet for Naturforvaltning			seksjonsleder konsulent
Interesseorganisasjoner sentralt*	5 personer	2 personer
Sum	14 personer	16 personer	25 personer	10 møter
* ansatte eller rovviltansvarlige i sentralorganisasjonen av Foreningen våre rovdyr, Norges Bondelag, Norges jeger- og fiskeforbund, Norges naturvernforbund, Norsk bonde- og småbrukarlag, Norsk sau- og geitalslag, Norske reindriftssamers landsforbund.

3 Perspektiver

I dette kapittelet skal vi introdusere sentrale teoretiske perspektiver og begreper som vil bli benyttet i evalueringen.

Når vi snakker om ”rovviltforvaltning” handler det om de fire store rovdyra; jerv, gaupe, bjørn og ulv, selv om også andre rovdyr som for eksempel ørn kan gjøre skade på sau og rein. Grunnlaget for rovviltforvaltningen er nedfelt i norsk miljøvernlovgivning, miljøpolitikk og internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til . Avtalene forplikter Norge på ulike måter, bl.a. til å holde vedlike levedyktige bestander av arter som omfattes av konvensjonene og som naturlig finnes innenfor landets grenser. Samtidig plikter Norge å samarbeide med naboland der dette er formålstjenlig (St meld nr 35 1996-97).

3.1 Deltakelse og representasjon

Utforming og iverksetting av offentlig politikk gjennomføres med ulik grad av lokal deltakelse og medvirkning. De siste 25 åra framstår økt medvirkning som et ønskemål for sentrale og lokale myndigheter, både nasjonalt og internasjonalt (Offerdal og Aars 1998, Friedmann 1987). Også innen naturforvaltningen er det økt oppmerksomhet omkring lokal medvirkning i for eksempel verneplanarbeid (Kaltenborn og Thorsberg 1998, Dervo et al 1996).

Naturforvaltningen, og særlig forvaltningen av rovvilt, har stått sterkt plantet i en forskningsbasert, vitenskapelig tradisjon. Tilnærmingen har i noen grad blitt oppfattet som et motstykke til og hinder for folkelig deltakelse og representasjon (Aasetre 1999). Dette er allment kjent i saksforhold hvor vitenskapen ”møter” befolkingen, og da ikke minst innenfor miljø- og naturforvaltning (Irwin 1995).

Dette har historisk sett i Norge, som i mange andre land, ført til at den politiske siden av forvaltningen er tonet ned. Men nettopp rovviltkonflikten synliggjør at det er vanskelig å skille faglige vurderinger fra politiske prosesser (Aasetre 1999a), selv om det er fullt mulig å skille vitenskapelig autoritet og vitenskapelige bidrag fra andre aspekter som politikk og hensynet til landbruksfaglig kunnskap og dagliglivets erfaringer (hvordan befolkningen opplever å ha store rovdyr i sitt leveområde). Opprettelsen av regionale organer i rovviltforvaltningen bærer bud om sterkere vektlegging av politiske vurderinger i forvaltningssystemet.

Det er flere grunner til at deltakelse står som et ideal for planlegging og forvaltning i samfunnet, et ideal som også natur- og miljøforvaltning synes å måtte ta tyngre inn over seg. Begrunnelsene er stikkordsmessig rettferdighet/ansvarliggjøring, interesser og ressurser. For det første kan vi ikke ut fra biologisk kunnskap alene (som er en kunnskap om hvordan ting er) utlede hvordan ting bør være (som er et verdivalg). Demokrati er utenkelig uten en eller annen form for folkelig deltakelse i alle verdivalg. Det er rettferdig at ulike grupper skal ha like muligheter til å delta og ha innflytelse i rovviltpolitikken.

Forsøket her dreier seg om fordeling og omfordeling av myndighet på flere kompetanse- og områdenivå. Det kan betegnes som en utvikling mot mer nærhet eller subsidiaritet. Med det mener vi en utvikling hvor

1. en lavere myndighet gis en viss grad av uavhengighet i forhold til en høyere instans, eller en lokal myndighet en viss grad av uavhengighet i forhold til en sentral myndighet,
2. grupperinger og områder som er berørt av en beslutning, her i første rekke utkantsamfunnene representert gjennom sine demokratiske institusjoner, gis en viss grad av uavhengighet i forhold til områder og grupperinger som ikke er direkte berørt og
3. en lavere myndighet gis en sentral rolle og en viss uavhengig myndighet i et nasjonalt politisk anliggende.

Det første punktet er det vi gjerne mener med desentralisering av myndighet, dvs at beslutninger flyttes nedover i forvaltningen. En slik desentralisering av myndighet har på hele 90-tallet foregått til kommunenivået, og utviklingen i rovviltforvaltningen kan tolkes inn i dette mer allmenne mønsteret.

I tillegg inneholder det andre punktet et annet viktig trekk ved forsøket. Det er en bemyndigelse av direkte berørte utkantsamfunn. Områder med utmark/beitemark gis en særlig myndighet til fortrengsel for andre deler av samfunnet. Dette er verdt å merke seg, ettersom det kan hevdes at rovviltpolitikk er et politikkområde som “byfolk” i like stor grad som “bygdefolk” har rett til å influere på. Spørsmålet om hvordan den norske naturen skal være, kan med rette hevdes å være alles anliggende. Sist, men ikke minst, ønsker en å ansvarliggjøre lavere nivåer i utformingen av nasjonal politikk.

For det andre ønsker en å fremme deltakelse fordi folk skal ha muligheter til innflytelse på områder som angår den enkelte innbygger eller grupper av innbyggere. Hovedlinjene i rovviltpolitikken vedtas av sentrale myndigheter, men det ligger rom for politisk skjønn i implementeringen. Forskjellige grupper vil ha ulike og til dels motstridende interesser. Lokal deltakelse vil gi politiske vedtak større legitimitet i lokalbefolkningen.

For det tredje besitter folk lokalkunnskap og ressurser som myndighetene ønsker å få tilgang til. Det bygger på en erkjennelse av at ”den kjenner best hvor skoen trykker den som har den på”. De som daglig kjenner rovdyrproblemene på kroppen har en kompetanse som for eksempel eksperter i byråkratiet ikke besitter.

Pendelen har beveget seg fra etterkrigstidens planleggingsoptimisme, hvor eksperter var de som kunne finne løsningene på samfunnsproblemene, til en erkjennelse av at det ikke finnes én beste løsning (Amdam og Veggeland 1991). Det gjelder heller å utnytte kunnskapen fra eksperter, sammen med den erfaringsbaserte kunnskapen som finnes lokalt. Ut fra dette perspektivet vil deltakelse fra ulike aktører i rovviltpolitikken føre til et bredere beslutningsgrunnlag og bedre politiske vedtak.

3.2 Staten, - enhet og mangfold

Ansvarsfordelingen mellom nivåene har gjennomgått en betydelig endring gjennom årene. På fylkesnivå foregikk ved inngangen til 80-tallet en utbygging og spesialisering innen miljøvernet. Sentralt sto utbygging av en miljøvernavdeling i fylkesmannsembetet (som også innebar en kamp mellom fylkeskommunen og fylkesmannen om dette nye “beinet”, en kamp som ble avgjort til statens fordel) (Arnesen 1991). Ved inngangen til 90-årene ble det kommunale miljøvernet utbygget gjennom MIK-reformen . Forvaltning av store rovdyr var ikke en del av denne, men for øvrig styrket den kommunenes engasjement i naturforvaltning, for eksempel småvilt- og fiskeforvaltning (Jansen 1989).

Egeberg (1978) opererer med et perspektiv pD det statlige forvaltningsapparatet som bryter med hierarkitenkningen. Sentraladministrasjonen blir her forstått som flere sett aktører satt til å ivareta, forhandle om og utvikle spesialinteresser. På den måten blir institusjoner i sentral-administrasjonen et system for å fremme interesser i en forhandlingslignende relasjon mellom ulike interesseparter. Det kan være rimelig å forstå forholdet mellom rovviltpolitikk og landbrukspolitikk slik. På 70- og 80-tallet og til dels på 90-tallet førte staten en landbrukspolitikk som med bred folkelig støtte fremmet vekst i antall dyr på utmarksbeite, inklusive en overgang fra storfe til småfe. Samtidig bygget man fra slutten av 80-tallet opp en politikk som økte antall store rovdyr i utmarka. Dette kan best forstås som en utvikling drevet fram av to sett med spesialinteresser, snarere enn som uttrykk for en enhetlig hierarkisk politikk.

Egebergs fokus var på relasjoner innenfor ett forvaltningsnivå, sentraladministrasjonen. Dette perspektivet kan vi med fordel også legge på relasjonen mellom statssektor og kommunesektor. I dette ligger det at kommunen er en arena for å politisere forholdet mellom statssektor og kommunesektor i miljøvernet. Kommunen blir i dette perspektivet en miljøpolitisk aktør i forhold til staten. På grunnlag av lokalpolitiske vurderinger kan kommunen velge å forholde seg opposisjonelt til statlige vurderinger og handlinger i forvaltningen av vårt felles miljø. Dette kan man se i saker hvor storsamfunn og lokalsamfunn "tørner sammen" i miljøvernspørsmål, og rovviltpolitikken er ikke noe unntak her.

Politikk-dimensjonen er åpen. Alle saker kan bli gjenstand for politisk oppfølging fra kommunens side overfor statsmyndigheter. Staten selv er på banen med flere sektorer og nivåer samtidig. Dermed oppstår et rom for "å drive politikk" i forholdet mellom kommune og stat, og mellom deler av kommunene og deler av staten. Forvaltningspolitikkens rom er således ikke bare knyttet til spørsmål om institusjonsutvikling, prosessutforming og beslutningsstrukturer, men også til en politisk utvikling om saker og argumentenes legitimitet og aktørenes muligheter til å få gjennomslag. Dette er alt annet enn hierarkiske kommandorelasjoner (Buanes 1996).

I dette perspektivet kan man se på det foreliggende forsøket som et forsøk på å bygge bro mellom utmarksinteressene i landbruks- og distriktspolitikk og utmarksinteressene i miljøpolitikken, og et forsøk på å bygge bro mellom stat og kommune.

3.3 Nemnder og utvalg – politiske versus partssammensatte organer

Ideen bak forsøkene med rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning bygger på det en kan kalle lekmannsskjønn. Dette er tradisjonelt forvaltet av personer som representerer ulike politiske interesser, det være seg representanter fra politiske partier, interesseorganisasjoner eller bestemte geografiske områder. En regner med at lekpersoner har en spesiell kompetanse til å fatte vedtak på politikkområder hvor faglige råd må settes inn i en større sammenheng og veies opp mot andre samfunnsinteresser.

Innenfor store deler av norsk forvaltning har nemnder og utvalg vært svært vanlig. I kommunene har en for eksempel over 150 års erfaring med å arbeide gjennom slike organer. Representanter fra ulike politiske partier møtes for å avgjøre saker innen bestemte saksområder. Tradisjonelt bygger dette på behovet for arbeidsdeling og spesialisering. På statlig nivå oppnevnes også flere typer nemnder, råd og utvalg. Her er det mer vanlig at representanter fra ulike interessegrupper møter deler av forvaltningen i det som kalles den korporative kanal.

Det er altså to systemer som ligger til grunn for oppnevning av nemnder og utvalg; den parlamentariske/politiske og den korporative/partssammensatte kanal. I det parlamentariske, eller det politiske systemet som vi velger å kalle det, skal nemnder ideelt sett være bredt sammensatte organer. Rovviltnemnder skal, i likhet med kommunestyret og andre folkevalgte organer, utgjøre et tverrsnitt av befolkningen med tanke på alder, kjønn, yrke, bosted, etnisitet, organisasjonsmedlemskap osv, dvs sosial representativitet.

Kjønn er ansett som et viktig representasjonskriterium i det norske systemet. For å rette opp den skjeve kjønnsfordelingen (sluttnote 2) i nemnder og utvalg er det nedfelt regler om kjønnsfordeling både i likestillingsloven og kommuneloven. Likestillingsloven handler om kjønnsfordeling i statlig oppnevnte utvalg (Lov om likestilling mellom kjønnene, §21), mens for utvalg som er valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner gjelder bestemmelsene i Kommuneloven (Lov om kommuner og fylkeskommuner, §§36 – 38). Når kommuner/fylkeskommuner velger medlemmer til statlige nemnder gjelder ikke disse lovene direkte, men Justisdepartementets lovavdeling uttaler at ”reglene om kjønnsfordeling (…) anvendes analogisk på disse organene” (Kommunal- og regionaldepartementet, rundskriv H-27/99).

I tillegg er geografisk tilhørighet gjerne et viktig kriterium ved valg av representanter til politiske posisjoner. Tanken er da at folk fra samme bygd, bydel eller distrikt har samme preferanser i en del spørsmål. De kan være berørt på spesielle måter, som for eksempel i rovviltpolitikken.

Rovviltnemndene er politiske organer med politisk mandat, og representantene er politisk oppnevnt av fylkestinget bl.a. på bakgrunn av geografisk tilhørighet, politisk engasjement og interesse for rovdyrproblematikk. I denne sammenhengen er det viktig å understreke at vi trekker et analytisk skille mellom det at medlemmer i forvaltningsorganer representerer spesielle næringer og at de representerer lokalsamfunn der spesielle næringer og interesser står sterkt. Dette får føringer på hvordan representasjonsfunksjonen i de nye organene skal forstås, noe vi kommer tilbake til.

Historisk har partssammensatte, korporative utvalg hatt to funksjoner. For det første skal utvalgene bidra med faglig ekspertise i forhold til forvaltningen. Dette kan være for eksempel rådgivende organer, sammensatt av folk med spesiell innsikt innenfor det saksområdet utvalget dekker. For det andre utgjør organene forhandlingsorganer hvor folk fra forvaltningen og utenforstående interessegrupper møtes. Interesseorganisasjonene får muligheter til å fremme sine synspunkter, og dermed kan de ha innflytelse på politikkens innhold (Nordby 1994).

Rådgivende utvalg for rovviltsaker er partssammensatte utvalg med representanter fra ulike interesseorganisasjoner og offentlige myndigheter. Som navnet tilsier er de hovedsakelig rådgivende overfor fylkesmannen, dvs at medlemmene bidrar med ekspertise, men samtidig vil de ha innflytelse gjennom samhandlingen med myndighetene. På den andre sida kan representanter fra organisasjonene oppleve seg som ”gisler” dersom myndighetene i stor grad kontrollerer utfallet av saker, men samtidig binder organisasjonene gjennom deltakelsen (Moren 1974). Vi vil gjennom evalueringen se om vi finner eksempler på at ulike parter opplever at de blir gisler når de trekkes inn i rovviltforvaltningen.

3.4 Forandring, meningsdanning og konflikt

Overføring av ansvar for forvaltning av rovviltpolitikken fra sentralt til regionalt/lokalt nivå innebærer relativt store, prinsipielle endringer i styringsform. Det er ikke lenger (bare) fagekspertisen i departement, direktorat og hos fylkesmannen som skal forvalte rovdyrene. Lekmannsskjønn og lokal kunnskap tillegges vekt i forvaltningen. Myndighetene inviterer lokale aktører til samarbeid, særlig med tanke på å redusere konfliktnivået i rovviltpolitikken. Likeså er det nytt at det opprettes nemnder som skal forvalte enkeltarter av rovdyr, eksempelvis jerv og gaupe. Nemndene har altså ikke anledning til å vurdere artene under ett.

Slike endringer i forvaltningsregimet krever forandring i så vel konkrete oppgaver som i tenkning omkring og forståelse av forvaltningsfeltet. Ansatte i fylkesmannens miljøvernavdeling får nye oppgaver som sekretariater for rovviltnemnder og –utvalg. De skal forberede og legge fram saker, skrive referater, følge opp vedtak, skrive uttalelser osv. I en del tilfeller må de følge opp vedtak og skrive uttalelser de ikke nødvendigvis er enige i. Samtidig skal de ansatte forholde seg til nye politiske eller partssammensatte organer som har beslutningsmyndighet på områder som tidligere lå under fylkesmannens og DN sitt domene. Det ligger store utfordringer i å innarbeide slike nye arbeidsmåter og perspektiver i rovviltforvaltningen.

Normer og tradisjoner nedfelt i bestemte institusjonelle rammer antas å ha sterk innflytelse på endringsprosesser. Tilnærmingen går under merkelappen nyinstitusjonalisme og omfatter to hovedretninger (Olsen 1988, Børhaug 1994). Den ene kjennetegnes ved vektlegging av organisasjoner som institusjoner. En institusjon betraktes som en samling av normer og regler som definerer hvilke deltakere og dagsordener som er legitime. Slike normer er stabile og relativt ”robuste”, og de tenderer mot å opprettholde status quo. Forandringer som tar sikte på å endre etablerte og anerkjente normer vil møte motstand i organisasjonen, og de vil være vanskelige å gjennomføre (Van Meter og Van Horn 1975). Endringer vil i dette perspektivet skje stegvis, som et resultat av at virkelighetsoppfatning og normgrunnlag endres sakte og over tid (Brunsson og Olsen 1990).

Gjennom forsøket er rovviltforvaltningen påført et krav om endring utenfra, dvs fra Stortinget. Et krav utenfra kompliserer endringsprosessen. Selv forsøk som for så vidt kan betraktes som vellykkede, vil ventelig gjennomløpe start-faser av motstand når normgrunnlag ”kolliderer”. Et vellykket forsøk betyr da at nye verdier integreres etter hvert, og glir over i mer opplevd felles forståelse av hverandres normgrunlag og utvikling av en ny felles plattform. I sammenhengen med den foreliggende evalueringen betyr dette at:

• Man må følge utviklingen over tid. Både forskrifter, veiledning og oppfølging av utviklingen vil være sentrale for analysen.
• Motstand mot endring i en innledningsfase er ikke et signal om at forsøket er eller vil bli mislykket.
• Er forsøket vellykket kan det vise seg ved at partene utvikler respekt og forståelse, og integrerer nye verdier som legges til grunn for arbeids- og tenkemåter (Nylehn 1992).

Vitenskapsbasert forvaltning er av de grunnleggende verdier innen rovviltpolitikken. Gjennom forsøket blir denne normen utfordret fordi ”ikke-vitenskapelige” representanter har beslutningsmyndighet i spørsmål basert på vitenskapelig kunnskap. Vi har da også sett avisoppslag i denne saken hvor det gis uttrykk for at ” Det er uansvarlig å la lekfolk forvalte store rovdyr” (Nationen 14.09.00). I tillegg til dette betyr forsøket at det blir gitt rom for å ta hensyn til det vi kan kalle for ikke-vitenskapelig kunnskap (dagliglivets kjennskap til rovviltsituasjon og skadebilde i et område og anekdotisk kunnskap). En større vektlegging av erfaringsbasert kunnskap og lekmannskjønn strider mot etablerte normer i natur- og miljøforvaltningen. Den etablerte rovviltforvaltningen vil med andre ord kunne motsette seg forsøkene på forandringer av systemet.

Noe som ytterligere vanskeliggjør forandringer er at politiske vedtak gjerne er lite konkret uttrykt. For å unngå altfor åpenlyse konfrontasjoner blir målene vagt formulert. Konsekvensen er at de organer som står for gjennomføringen blir overlatt den utakknemlige oppgaven å skaffe klarhet i noe som kanskje aldri har vært helt klart fra politikernes side (Kjellberg og Reitan 1995). Dermed ligger forholdene til rette for ”omkamp” om rovviltpolitikken gjennom fortolkningen av politiske vedtak i rovviltnemnder og -utvalg.

Den andre hovedretningen fokuserer på omgivelsene som omgir organisasjonen. I åpne samfunn vil grensene mellom organisasjonen og omgivelsene være uklare og flytende (Scott 1992). Over tid vil normer og rutiner i organisasjonen påvirkes av forventninger i omgivelsene. Meningsdanningen skjer i interaksjon mellom aktører i og utenfor organisasjonen. I denne samhandlingen mellom organisasjonen og omgivelsene vil det dannes allianser av folk fra ulike posisjoner i politikken, byråkratiet, interessegrupper, media, forskning osv. Folk innen en allianse deler grunnleggende verdier og virkelighetsforståelser. Meklere vil imidlertid søke å dempe konfliktnivået mellom de ulike alliansene, dvs at det er aktører eller organer som tar ansvar for å forhandle eller skape dialog mellom partene (Sabatier 1987).

Generelt kan en si at utmarksinteressene har markert seg sterkere i den offentlige meningsdannelsen og har styrket seg organisatorisk de senere år. En rekke prosesser på 90-tallet viser dette. Det ble ikke minst produsert to stortingsmeldninger om rovviltpolitikken, det har vært flere debatter om forholdet mellom sentrum og periferi og det var en omfattende diskusjon om staten som grunneier både i Sør-Norge og Nord-Norge. På 90-tallet kom en etablering av Utmarkskommunenes Sammenslutning som et eksempel på nye organisatoriske enheter som markerer en styrking av det vi kan kalle for de næringsrettede og distriktsbaserte interessene. Det synes rimelig å konkludere med at forsøksorganene har operert i omgivelser som har vært preget av en generell styrking av utmarks- og distriktsinteressene.

I rovviltpolitikken er det i litteraturen gjerne identifisert to allianser. På ”vernesida” finner vi miljøvernmyndigheter, ansatte i DN og hos fylkesmannens miljøvernavdeling, miljøorganisasjoner, rovviltforskere og store deler av hovedstadspressen. ”Næringssida” består av landbruksmyndigheter, lokale myndigheter, næringsorganisasjoner og enkeltbrukere, avisa Nationen og lokale medier. Forenklet sagt, sentrumsalliansen mot distriktsalliansen (Engesæter 1999). Dette enkle bildet må imidlertid ikke trekkes for langt. Det er åpenbart ikke slik at ”alle” i bygde-Norge er mot rovvilt og for beitedyr, og heller ikke slik at ”alle” i sentrale strøk vurderer dette omvendt (Bjerke og Kaltenborn 2000). Miljøvernmyndighetene vil også kunne plassere seg i litt ulike posisjoner avhengig av sak, jf miljøorganisasjonenes kritikk av ulvefellingene i Østerdalen denne vinteren.

De som i første rekke føler problemene på kroppen til daglig er småfe- og reineiere som opplever tap av beitedyr til rovvilt. Næringsutøvere i utsatte områder blir utsatt for en rekke påkjenninger. Det handler om økonomiske tap; ekstra tidsbruk til tilsyn, leting og dokumentasjon; usikkerhet i planlegging på kort og lang sikt; vonde opplevelser som følge av lidelser dyra deres blir utsatt for; følelse av avmakt i forhold til storsamfunnet osv (Grimsrud 1995). Også andre beboere i lokalsamfunn der rovdyra finnes kan identitetsmessig være involvert i primærnæringene på stedet uten å være praktisk involvert (Hundeide 1998). Verneinteressene har på sin side sterke interesser knyttet til målsettinger om biologisk mangfold, rovdyras naturlige plass i naturen, positive opplevelser ved å se rovdyr i naturlige omgivelser osv (Hundeide 1995).

Vi vil studere om vi kan gjenfinne disse to alliansene i evalueringen av forsøket. Mye tyder på at det er grunnlag for å introdusere et nytt skille mellom sentrale organisasjonsledd og regional/lokale ledd, etter hvert som forsøket utvikler seg. Det vil si at interesseorganisasjoner på fylkesnivå samhandler i de nye organene. Dette kan eventuelt skape nye muligheter for allianser og konflikter. Det kan beskrives på følgende måte:

Figur 3.1 Ulike "allianser" i rovviltpolitikken på to nivå
	"Verneallianse"	vs	"Næringsallianse"
Sentrale organisasjonsledd	Den tradisjonelle arena hvor alliansene har markert seg, og som er godt beskrevet i litteraturen
Regionale/lokale organisasjonsledd	En ny arena hvor det gjennom nemnder og rådgivende utvalg legges en ny ramme om både konflikter og allianser mellom partene. På dette punktet representerer forsøket etablering av en ny arena som krever en oppmerksomhet ut fra perspektivet: Åpner det seg nye muligheter for samhandling og hvordan utvikler disse mulighetene seg?

Konfliktene mellom partene i rovviltpolitikken er sterke. St meld nr 35 (1996-97) skiller mellom fire konflikttyper: datakonflikt (feilaktige eller ulike oppfatninger av virkeligheten), interessekonflikt (ulike materielle og økonomiske interesser), verdikonflikt (ulike oppfatninger av etiske, moralske og ideologiske spørsmål) og relasjonskonflikter (partene misliker hverandre). Aasetre (1999a) problematiserer dette utgangspunktet, og viser at de ulike konflikttypene vanskelig lar seg skille. Den såkalte datakonflikten, eller kunnskapskonflikten, kan for eksempel ikke løses gjennom informasjon fordi kunnskap ikke er verdifri. Det betyr ikke at det er konflikt om fakta som sådan, men snarere at det er konflikt om hvordan usikkerhet i faktagrunnlaget skal håndteres, suppleres og avveies mot andre interesser (jf vedlegg 1 om det biologiske grunnlaget for rovviltforvaltningen).

Kunnskapen blir ikke opparbeidet i et nøytralt vakuum, men er relatert til sosial kontekst og blir kun verdifull i den grad vi tillegger den verdi og relevans. Datakonflikten handler om tillit mellom partene og hvem sin kunnskap og hvem sine kunnskapskilder som skal vektlegges (op.cit:44).

Et perspektiv som kan benyttes for å forstå dynamikken og logikken i polariserte konflikter er Brox’ modell om politisk uttrykkskonkurranse, ”referring to the rivalry within groups and individuals to outdo each other in the expression of commitment to common shared values” (Brox 2000:389, forf. utheving). Politiske aktører i en polarisert debatt, A og B, har ikke nødvendigvis som hovedintensjon å kommunisere med hverandre, selv om det tilsynelatende virker slik. Det oppstår en intern uttrykkskonkurranse mellom aktører i hver leir. Når A, for eksempel sauebonden, uttrykker meninger og holdninger som er i opposisjon til B, eksempelvis miljøverneren, kan det være at hun/han i realiteten mest konkurrerer med andre sauebønder om å vise ”mest motstand” mot rovvilt, mens kommunikasjonen over til miljøvernerne er av marginal interesse. Når konflikter eskalerer og går inn i en ond sirkel, vil praktiske kompromisser holdes borte fra dagsorden, ifølge Brox (op.cit:402). Denne dynamikken vil en også kunne finne i rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning.

En viktig faktor som kan gi spillerom for å utvikle en slik uproduktiv utrykkskonkurranse er sammenhengen mellom den makt og myndighet som et organ er overlatt, og de problemer og det ansvar medlemmene selv mener de er satt til å håndtere. I den grad et organ ikke har midler til å håndtere en situasjon som de selv er opptatt av og som er en sentral grunn til at de lar seg engasjere politisk, - og som deres omgivelser i tillegg forventer at de skal gjøre noe med -, beredes grunnen for utvikling av utrykkskonkurranse.

Muligheter for endringer i rovviltpolitikken handler også om makt og innflytelse. Makt er et mangetydig begrep. I denne sammenhengen legger vi vekt på at makt er relasjonell og strukturell. Det relasjonelle perspektivet egner seg til å beskrive samspill mellom aktører og interesser, og hvordan beslutningsprosesser forløper over tid, for eksempel samspillet innen det nye forvaltningsregimet. I et strukturelt perspektiv finner vi bl.a. de mer stabile institusjonelle maktforholdene som legger føringer for hvordan saker behandles i organene, hvem som deltar i behandlingen osv. (se f.eks. Rideng 1999). Her vil vi studere oppbyggingen av organer og rutiner, og hvilken myndighet/kompetanse som er lagt til organene. I neste kapittel skal vi gå gjennom kunnskapsstatus på feltet.

4 Biologisk kunnskapsgrunnlag

Spørsmålene som dette kapitlet søker å belyse er:

• Hva slags kunnskapsgrunnlag ligger til grunn for utvalgenes og nemndenes arbeid og beslutninger?
• Hvordan kommuniserer utvalgene og nemndene med andre deler av forvaltningen, forskningsmiljøer og andre interesseparter?
• Hva er sannsynlige bestandsmessige konsekvenser av dette forvaltningsregimet?

Når det gjelder det andre spørsmål er det kun utvalgenes og nemndenes forhold til forskningsmiljøene som omhandles i dette kapitlet.

Kapittelet bygger i hovedsak på notatet ” Den biologiske bakgrunnen for forvaltning av gaupe og jerv i Norge” av NINA-forskerne, John D. C. Linnell, John Odden, Roy Andersen, Reidar Andersen & Arild Landa (vedlegg 1). Notatet beskriver ulike beskatningsmodeller for rovdyr, hvilke vitenskapelige data som har eksistert som grunnlag for forvaltning og gir anbefalinger om forbedringer. I vedlegg 2 er det gitt eksempler på de bestandsdataene som er utarbeidet av fylkesmennene og i vedlegg 3 eksempler på ulike typer av taps- og skadedokumentasjon. Dette er bakgrunnsmateriale for vurderinger i dette kapitlet og i rapporten for øvrig. Det er også gjort en vurdering av gaupe- og jervenemndenes bruk av det biologiske kunnskapsgrunnlaget, og helt til slutt presenteres konklusjonene knyttet til de biologiske dataene.

4.1 Hvorfor er det så vanskelig å forvalte store rovdyr?

Det er mange årsaker til at forvaltning av store rovdyr er vanskelig. Noen av årsakene er knyttet til konflikter av samfunnsfaglig karakter, men det er også problematisk ut fra naturfaglige problemstillinger. Et kjernespørsmål er knyttet til dokumentasjon og metoder for å beregne bestandsstørrelse. Dette er komplekst for de store rovdyrene og momenter som er viktig å ta hensyn til ved forvaltning av store rovdyr og vurdering av bestandsstørrelse omfatter blant annet:

• Romlig skala. Studier av gaupe og jerv viser at disse artene har svært store leveområder (fra 200 til 800 km2 for hunndyr, og mellom 300 til 1500 km2 for hanndyr).
• Lokale oppfatninger av bestandsstørrelser. Sportegn innenfor et avgrenset område reflekterer ofte den relative bruken av området til ett individ av gaupe eller jerv, og er ikke et mål på endringer i bestandsstørrelsen.
• Lav tetthet. Gaupe og jerv synes å ha en viss grad av territorialitet mellom samme kjønn, noe som sammen med store leveområder bidrar til lave tettheter (omtrent 0,3 til 1 individ per 100 km2).
• Bestandsregistreringer. Lave tettheter og lange vandringer vanskeliggjør statistisk presise bestandsestimat.
• Lav reproduktiv rate.
• Store kostnader og tidkrevende å studere de store rovdyrenes biologi.

Et viktig spørsmål knyttet til bestandskontroll er effekten av beskatning. Historisk sett har store rovdyr både i Skandinavia og på verdensbasis, vist seg å være sårbare for lokal utryddelse på grunn av beskatning. Bærekraftig beskatning kan i prinsippet skje basert på tre ulike modeller:

Ingen regulering av uttak. Denne modellen forutsetter at det eksisterer store områder uten beskatning (refugier, kjerneområder, vernede områder). Beskatning utenfor disse refugiene eller kjerneområdet vil være bærekraftig, så lenge nok individer emigrerer ut fra refugiene eller kjerneområdet.

Prøving og feiling under registrering. Med et effektivt registreringssystem for bestandsstørrelse og – utvikling kan bærekraftig beskatning oppnås gjennom prøving og feiling. Praktisk gjennomføres dette med å forsøke kvoter på ulike nivå og deretter registrere de etterfølgende bestandsendringer.

Bruk av data om bestandsdynamikk. Hvis bestandsdynamikken til en art er godt kjent og det foreligger presise estimat av bestandsstørrelsen, kan en kvote fastsettes på bakgrunn av den kjente vekstraten til bestanden.

Det sentrale spørsmålet for forvaltningen er om det foreligger nok kunnskap til å benytte en av disse modellene i forvaltningen av store rovdyr, og eventuelt hvilken av disse modellene eller kombinasjonen av de som er best egnet.

4.3 Kunnskap om arealbruk

Metoden med ingen regulering har et skalaproblem på grunn av de enorme arealkravene til alle de store rovdyrene i Norge. Det finnes nå ingen naturlige områder med bestander av rovdyr som ikke er beskattet på grunn av utilgjengelighet i Norge. Ut fra administrative bestemmelser har det vært noen områder uten beskatning av jerv, blant annet et 13.000 km2 stort kjerneområde sentralt i Sør-Norge og et område på minst 3000 km2 i indre Troms. Det er ingen legal beskatning av jerv i Sverige. Når det gjelder gaupe er det nå ingen områder hvor gaupe ikke kan bli beskattet.

Når det gjelder arealbruken for gaupe har det blitt samlet inn telemetridata om bruk av leveområdene fra fire hovedområder i Skandinavia. Data fra studiene i Hedmark og Nord-Trøndelag finnes både som studentoppgaver og instituttrapporter fra 1996 og fremover (Linnell et al. 1996; Moa & Negård 1996). Disse studiene og senere studier har slått fast at størrelsen på leveområdene til gaupe varierer mellom flere hundre til mer enn tusen km2 (Linnell et al. 2001).

Når det gjelder jerv finnes det telemetridata på arealbruk for tre områder i Skandinavia. Disse studiene har alle dokumentert at leveområdene til jerv varierer i størrelse fra noen hundre til mer enn tusen km2. Det meste av dataene er tilgjengelige fra 1996 og 1997 i årsrapporter, instituttrapporter og studentoppgaver (Landa 1997; Landa et al. 1996, 1998a,b; Vangen 1998).

Fra 1996 har forvaltningen derfor hatt tilgjengelig tilstrekkelige data til å avdekke på hvilken skala gaupe og jerv bruker landskapet. Siden det ikke finnes stor refugier uten beskatning, og på grunn av de svært store arealkrav til disse artene, vil gaupe- og jervebestandene lett kunne bli overbeskattet med påfølgende reduksjon i bestandsstørrelse hvis det ikke er restriksjoner på beskatningen. En forvaltningsmodell med kjerneområde uten beskatning vil også kreve kombinasjon med en av de andre forvaltningsmodellene for å kunne brukes.

4.4 Metoder for å registrere størrelsen på gaupe- og jervebestander i Norge

Bruken av de to forvaltningsmodellene uten refugier krever kunnskaper om bestandsstørrelse, levedyktighet og vekstrate. Svakheter ved registreringsmetoder gjør det nesten umulig å oppnå statistisk sett gode estimater med akseptable konfidensintervall på bestander av store rovdyr (Linnell et al. 1998). Tellinger av gaupe- og jervebestander i Skandinavia har derfor stort sett blitt brukt til å anslå minimumsverdier av reproduktive enheter (familiegrupper for gaupe, fødehi for jerv). Slike minimumstellinger er konservative, og man antar at det ikke har funnet sted doble tellinger eller falske observasjoner.

Ansvaret for registrering av store rovdyr ligger hos fylkesmannen. I praksis har pågående forskningsprosjekt i regionen bidratt i arbeidet. Nedenfor beskrives de ulike metodene som har vært benyttet til bestandsregistrering og dagens kunnskapsnivå.

4.4.1 Registrering av familiegrupper hos gaupe

Gaupe blir registrert ved tellinger av familiegrupper (voksne hunner med avhengige avkom) hver vinter. Observasjonene er enten (1) samlet inn på en enkelt dag ved at et stort antall personer leter samtidig, og sporgrupper blir skilt ut ved hjelp av sporing, eller (2) samlet inn gjennom tidlig vinter, og ved hjelp av en avstandsregel fastslått hvilke spor som hører til de ulike familiegruppene. Ut fra antall familiegrupper kan man beregne total bestandsstørrelse ved å gjøre antagelser om alder- og kjønnssammensetning i bestanden. Til nå er det brukt faktorer fra livstabelldata (Kvam 1990b, Kvam 1997) og fra svenske felttellinger (Liberg & Glörsen 1995).

Et generelt analyseverktøy er ikke utarbeidet og det er ikke sikkert at de samme kriterier har blitt brukt i alle fylker i alle år for å separere familiegrupper. Dette medfører at det er en usikkerhet knyttet til disse datasettene. Kvotene for den kommende vinter har blitt fastsatt sent på høsten eller tidlig på vinteren, og disse bygger derfor i all hovedsak på bestandsestimatene fra forrige år (før siste års jakt). Denne forsinkelsen i systemet kan være årsak til de variasjoner en har sett i bestandene.

4.4.2 Endagstellinger av gaupe

Forsøk med å telle alle gaupeindivid innenfor et gitt område på samme dag er benyttet ved noen tilfeller i Norge, og regulært i Sverige.

Feilkildene ved denne metoden er knyttet til snøforhold og omfanget av vandringer. Hvis snøforholdene gjør det vanskelig å følge spor slik at et enkelt spor blir registrert som to vil dette medføre at en overestimerer bestandsstørrelsen. Individer som ikke flytter særlig på seg vil lett kunne bli oversett og dette vil resultere i et underestimat.

4.4.3 Ynglehiregistrering for jerv

Den viktigste metoden for å telle jerv gjennom 1990-årene har vært tellinger av aktive fødehi. Hver vinter-vår blir kjente hilokaliteter (de samme områdene blir ofte brukt år etter år) eller andre sannsynlige hiområder, gjennomsøkt for spor og sportegn for å vurdere om det er et aktivt hi. Observasjonene blir tolket etter et sett av kriterier foreslått av Nordkalottkomiteens arbeidsgruppe for store rovdyr. Beregninger til total bestandsstørrelse kan deretter gjennomføres basert på antallet av fødehi som er funnet ved å bruke en formel basert på kjent kjønns- og alderssammensetning og reproduktive rater (Landa et al. 1998b).

Den viktigste feilkilden ved denne metoden er fødehi som ikke oppdages. Leteinnsats vil være den faktoren som påvirker tellingene mest. Et annet problem med denne metoden er å skille ekte fødehi fra dagleie eller tunneller til matlager. Data om aktive fødehi vil være tilgjengelig for samme år som kvoten blir fastsatt.

4.4.4 Endagstellinger for jerv

Det er også for jerv gjennomført endagstellinger i noen perioder ved at snøscootere er blitt benyttet for å lete etter jervespor.

Feilkildene ved denne metoden er knyttet til snøforholdene. Sammenblåst snø og is kan gjøre det vanskelig å lokalisere alle spor, noe som både kan føre til underestimat av bestanden hvis dyr ikke blir registrert, eller overestimat hvis et kontinuerlig spor blir uklart og spor fra et individ blir tolket til å være fra to individ.

4.4.5 Vurdering av usikkerheten på bestandsestimatene for gaupe og jerv

Eksisterende data indikerer at en svært stor andel av reproduksjonene for både gaupe og jerv blir oppdaget. For eksempel ble mellom 83 og 88 prosent av alle radiomerkede gauper innenfor telleområdet registrert i Hedmark i 1998 og 1999, blant disse alle familiegrupper (Odden et al. 2000). Syttisju prosent av alle jervehunner som har blitt skutt ble drept nærmere enn 10 km fra en kjent hilokalitet, og alle ble skutt nærmere enn 15 km (Linnell et al. in prep). Dette indikerer at svært få uoppdagede reproduksjoner fins utenfor de kjente lokalitetene. I tillegg stemmer estimatene fra beregninger basert på antall registrerte hi i Snøhetta bra med resultat fra uavhengige endagstellinger i samme region (Landa et al. 1998b).

4.4.6 Tapsstatistikk for husdyr som indikator på bestandsstørrelse

Det er nærliggende å bruke data om antall bufe og rein som tapes på utmarksbeite som en indikator for utviklingen i bestandsstørrelsen (se oversikter i vedlegg 3). Selv om det er en klar sammenheng mellom veksten i rovdyrbestandene de siste tiår og tap av bufe er det imidlertid svært mange forhold som påvirker disse tapstallene. Dette fører til at det er svært vanskelig å benytte disse dataene som grunnlag for å vurdere utviklingen i bestandsstørrelse for den enkelte art. Teoretisk vil flere rovdyr drepe flere husdyr per år. Tap av husdyr blir da ganske enkelt utregnet ved å bruke andelen sau eller tamrein som ikke vender tilbake fra beite. I tillegg brukes kadaverfunn for å sannsynliggjøre hvilken av rovdyrartene som er årsaken til tap av bufe.

De fleste tap av bufe er imidlertid ikke dokumentert. Av de tapte individene på utmarksbeite er vanligvis skjebnen til omtrent 90 % ukjent. Radiotelemetristudier har imidlertid dokumentert at en svært stor andel av disse ukjente tapene er forårsaket av store rovdyr (Mysterud & Mysterud 1995, Warren & Mysterud 1995, Kvam et al. 1998, Knarrum et al. 1998, Kjelvik et al. 1998, Landa et al. in prep). Imidlertid varierer prosentandelen av tap forårsaket av rovdyr svært mye fra studie til studie, og i enkelte år utgjør sykdom en viktig dødsårsak i mange områder. Det er også viktig å merke seg at det er minst 4 arter rovdyr (jerv, gaupe, bjørn og ulv) og kongeørn, som står for mesteparten av tapet. De fleste områdene med tap av bufe har flere enn en rovdyrart. Det er derfor så godt som umulig å tillegge endringer i tap av sau eller reinsdyr til endringer i en rovdyrarts bestand og benytte dette som datagrunnlag for bestandsutviklingen i forvaltningen.

Det er dokumentert at ulike kjønn og aldersklasser hos gaupe forårsaker svært ulike drapsrater på sau (Odden et al. in press). Voksne hanner og ungdyr av begge kjønn står for mesteparten av drapene, mens reproduktive hunner dreper minst sau. Antall sau drept i et område kan derfor variere enormt avhengig av sammensetningen av gaupebestanden.

Tilsvarende data finnes ikke for jerv, men det er vist at sauetapet er spesielt høyt i områder med reproduserende hunner (Landa et al. 1998a, 1999). Dette kan imidlertid komme av at områder med reproduktive hunner oftere har besøk av andre jerver. Dessverre har det ikke enda vært mulig å tillegge høye sauetap til et spesielt kjønn eller aldersklasse, eller å avdekke om problemindivid (Linnell et al. 1999) eksisterer hos jerv. Feltdata fra Troms indikerer i tillegg at det er stor variasjon i sauedødelighet mellom beiteområder med reproduserende hunner (Landa et al. ikke publisert).

Andre faktorer som påvirker rovdyrtap hos sau omfatter blant annet; alder til mor, lammevekten når lammene blir sluppet på beite, sauerase, tettheten av sau i området, landskapsfaktorer og ulike metoder for husdyrhold (Kaczensky 1996, Steinseth et al. 1997, Knarrum et al. 1998, Melting et al. 1998, Landa et al. 1999, Herfindal 2000, Krogstad et al. 2000). Tilsvarende er det funnet for rein at følgende faktorer påvirker rovdyrtapet; kalvevekt, morvekt, kalvefarge og kjønn (Kjelvik et al. 1998, Tverra et al. 2000, Landa et al. in prep). Resultatet av alle disse faktorene som varierer både i tid og rom er at det er store variasjoner i prosenttapet av husdyr både fra år til år og mellom områder.

Konklusjonen av dette blir at tap av husdyr bare kan reflektere generelle trender for alle bestander av rovdyr samlet i et område. Siden en så liten andel av det totale tapet blir dokumentert (basert på feltdata) og knyttet til en spesifikk rovdyrart, og siden så mange andre faktorer også påvirker tapet, vil det virke nærmest umulig å bruke slike data som en direkte indeks på endringer i bestanden til en rovdyrart. Tap av husdyr bør derfor bare bli brukt som en sekundær informasjonskilde når en skal registrere bestander av rovdyrarter. Husdyrtap kan imidlertid være av verdi for å oppdage kolonisering av gaupe eller jerv før de etablerer en reproduktiv bestand i et område.

4.4.7 Kunnskap om levedyktigheten til bestander

Et estimat av minste levedyktige bestand er sentralt i en langsiktig forvaltning av rovdyrene. Levedyktighetsanalyser har ennå ikke blitt gjort for gaupe og jerv, slik det er gjort for bjørn (Andrén et al. 1999). Tilgjengelige data fra radiotelemetristudier øker nå raskt og fører til at det vil være mulig å gjøre slike analyser i nær framtid. Inntil videre vil de beste estimatene foreligge gjennom bruk av enklere modeller. Resultat fra disse modellene tilsier at 500 individ innen en bestand ville være nok for å sikre en demografisk levedyktighet (Andrén et al. 1999). Det er derfor viktig at beskatning av gaupe og jerv koordineres over fylkes- og landegrenser.

I tillegg til disse forhold er det også stor bekymring for om bestandene av rovdyr er tallrike nok til å unngå innavl og sikre en tilfredsstillende genetisk struktur. I forhold til beskatning, bestandsstørrelse og fastsetting av kvoter er dette et sentralt og faglig vanskelig spørsmål.

4.4.8 Data for å kalkulere vekstraten til bestander av jerv og gaupe

For gaupe er det forsøkt å beregne potensiell vekstrater på bakgrunn av analyser av livstabeller til skutte gauper (Kvam 1990a,b, 1991). De beste resultatene for å beregne potensiell vekstrate får man gjennom å bruke data fra radiomerkede individer om kullstørrelse, alder ved første reproduksjon, frekvens av reproduksjon og overlevelse (Andrén et al. 1998). En foreløpig analyse av gaupedata er ferdig (Andersen et al. i manus; Andrén et al. i manus), og indikerer et betydelig overestimat i de tidligere livstabellanalysene (med en estimert vekstrate på 17 %, Kvam 1990b). Det kan synes som om vekstraten til gaupebestander kan være så lav som 8 % i bestander som den som er studert i Hedmark, hovedsakelig på grunn av ulovlige fellinger.

For jerv foreligger det ingen analyser av vekstraten til jervebestander så langt, selv om gode nok data finnes. Disse dataene indikerer at vekstraten er enda lavere enn det en tidligere har antatt.

Analyser av vekstraten til bestandene av gaupe og jerv vil være relativt enkle på det nåværende tidspunkt fordi det ikke er mulig å ta i betraktning variasjon i reproduksjon over tid eller mellom områder. Et resultat av dette er at gode beskatningsmodeller ikke finnes for noen av artene. Den viktigste dødsårsaken hos radiomerkede gauper i Skandinavia har vært menneskelige faktorer (lovlig jakt, ulovlig jakt og trafikkulykker). Selv om svært lite av de nødvendige dataene har blitt publisert så langt har foreløpige analyser vært tilgjengelige internt innen de ulike forskningsprosjektene. Resultatene fra disse analysene har blitt presentert på flere seminar til ulike interesseorganisasjoner og er vel kjent for forvaltningen.

4.5 Bestandsutvikling hos gaupe og jerv det siste tiår

En full evaluering av nemndsystemet sin effekt på utviklingen av bestander av gaupe og jerv er en oppgave som går langt ut over rammene til dette prosjektet, og dette må også sees i sammenheng med hele forvaltningssystemet for store rovdyr. En NINA-rapport som beskriver utviklingen av jervebestanden i Norge fra 1992 er nå under utarbeidelse (Linnell et al. in prep.). De dataene som blir benyttet i disse analysene bygger på rapporter fra de ulike fylkene, men hvert tilfelle har blitt nøye evaluert. Imidlertid foreligger det ingen landsoversikt over statusen til gaupebestander siden 1997 (Kvam 1997), og våre data bygger direkte på antallet rapportert fra de ulike fylkesmenn uten nærmere vurderinger. Disse konklusjonene må derfor betraktes som foreløpige.

4.5.1 Bestandsstatus for gaupe

Basert på antall rapporterte familiegrupper, er det svært vanskelig å se et generelt mønster i utviklingen av gaupebestanden i Norge og om det har skjedd en økning eller nedgang i gaupebestanden. Unntakene fra dette er i Akershus, hvor det har vært en klar økning i bestanden, og begge Trøndelagsfylkene, hvor gaupebestanden har gått kraftig tilbake over lengre tid. Kvotene for gaupe er generelt satt for høyt i forhold til miljøforvaltningens bestandsestimater. I de fleste fylker er kvotene satt til fra 20 til 40 % av bestandsestimatet for gaupebestanden. Nedgangen i Nord-Trøndelag kan forklares med en kombinasjonen av høye kvoter og at en stor andel av kvotene er skutt hvert år. Når det gjelder situasjonen i Hedmark er denne vanskeligere å vurdere da fylkesmannen ikke har produsert en fylkesoversikt over familiegrupper siden 1997-98. Imidlertid indikerer foreløpige data fra 2001, kombinert med intensiv registrering i sammenheng med et studieområde i midtre Hedmark, at bestanden er stabil.

Nemndenes vurdering bygger på målsettingene om en differensiert forvaltning og oppfylling av den politiske todelte målsettingen. I en slik sammenheng har nemndene muligheten til å gjennomføre en tilsiktet bestandsreduksjon i et geografisk område i en begrenset periode, forutsatt at det ikke går ut over de fastsatte målsettingene, jf St.meld.nr.35 kap. 7.1.1. Et interessant spørsmål i denne sammenheng vil imidlertid være om nemndene også faktisk reduserer kvotene og avskytingen igjen etter en slik tilsiktet reduksjon, og hvor raskt og i hvilken grad de tilpasser seg den informasjon som framkommer gjennom bestandsovervåkingen.

Situasjonen i Nord-Trøndelag kan belyse denne problemstillingen (se vedlegg 1). I perioden 1994 – 2001 har kvoten variert mellom 12 og 40. Den høyeste kvoten var fastsatt for vinteren 1996-97 og den er for sesongen 2000-2001 redusert til 12. Antall familiegrupper er i samme periode redusert fra 20 til 13. Variasjonene i kvoter mellom år reflekterer ikke bestandsestimatene. Imidlertid tyder disse dataene på at nemndene faktisk reduserer kvotene når bestanden avtar. Spørsmålet er om denne tilpasningen skjer raskt nok og om reduksjonen i kvoter er tilstrekkelig. Dette gir ikke forsøksperioden og dataene grunnlag for å trekke konklusjoner om enda.

4.5.2 Bestandsstatus for jerv

Situasjonen for jerv er lettere å tolke. Dette skyldes dels at innsamlingen av registrerte data ser ut til å ha vært mer systematisk enn for gaupe, og dels fordi data eksisterer helt fra 1992 for de fleste fylkene. Bestandene ser ut til å ha fortsatt å vokse noe i Sør-Norge, Nord-Trøndelag og Finnmark. I Nordland og Troms har derimot bestandene flatet ut eller gått litt ned. Også for jerv er kvoten satt veldig høyt i forhold til bestandsestimatene. Det faktiske uttaket har imidlertid vært lavt, bare omtrent 40 % av kvoten. Beskatningen ville trolig ført til en reell bestandsnedgang i flere av bestandene, dersom hele jervekvoten hadde blitt tatt ut. Imidlertid er det usikkerhet her ved at en høyere fellingsprosent kunne ha påvirket nemndenes vurderinger ved senere kvotefastsettelser, men dette spørsmålet får en ikke besvart på grunn av den lave fellingsprosenten. Nemndenes vurdering bygger på målsettingene om en differensiert forvaltning og oppfylling av den politiske todelte målsettingen. I en slik sammenheng har nemndene muligheten til å gjennomføre en tilsiktet bestandsreduksjon i et geografisk område for en periode, forutsatt at det ikke går ut over de fastsatte målsettingene. Imidlertid gir ikke forsøksperioden og dataene grunnlag for å trekke konklusjoner om dette spørsmålet enda.

4.6 Tilgjengelighet av data

Ansvaret med å koordinere registreringer av store rovdyr ligger hos fylkesmennenes miljøvernavdelinger. Fylkesmennene samarbeider med lokale informanter; jegere, sauenæringen, SNO/rovviltkontakter, Statskog og forskningen, om innsamling av data. I Hedmark og Nord-Trøndelag har det vært god kontakt mellom fylkesmennene og forskningsprosjektet på gaupe, og i Troms med jerveprosjektet.

Data om familiegrupper av gaupe har vært tilgjengelige for de fleste fylker i de fleste vintre etter 1995-96, og endagstellinger har i tillegg supplert disse dataene i enkelte år (e.g. Mortensen 1996; Solvang et al. 1998; Odden et al. 2000). Enkelte fylkesmenn har også utarbeidet egne rovviltrapporter hvor både status for rovviltbestandene (alle arter) og tap av bufe er beskrevet (se f.eks. Mortensen og Klæbo 2000). På 1990-tallet har det vært to store oppsummeringer av data om gaupe (Kvam 1996, 1997), som oppsummerte antall familiegrupper av gaupe for hele landet vinteren 1995-96 og 1996-97.

Data om fødehi for jerv finnes for Sør-Norge fra tidelig på 1980-tallet, og for Nord-Norge fra 1993. De årlige rovviltrapportene som utarbeides av fylkesmennene inneholder også data om jerv (se f.eks. Mortensen og Klæbo 2000). For jerv har det vært store oppsummeringer for årene 1995-97 både i Norge og Sverige (Landa 1997, Landa et al. 1998b).

Informasjon om tap av villrein og sau blir summert hvert år for hvert fylke i sammenheng med utbetaling av erstatninger for rovvilttap (se f.eks. Mortensen og Klæbo 2000).

Tilgjengelige data har blitt presentert hvert år til ulike nemnder av fylkesmennene (se f.eks. FM i Troms 1999). Vår erfaring er at det har vært vanskelig å få en oversikt over alle eksisterende data på et mer detaljert geografisk nivå på grunn av oppdelingen av myndighet til hvert fylke, samt nemnder. I tillegg har hvert fylke til dels ulike rutiner både for innsamling av data i felt, og ulike rutiner for analysering, publisering og lagring av data. Det nye nasjonale overvåkningsprogrammet for store rovdyr (Linnell et al. 1999, Braa et al. 2000) vil trolig bedre dette. Sammen med DNs ROVBASE vil dette kunne gi langt bedre tilgang på oppdaterte opplysninger om rovviltbestandene, tap av bufe og tamrein og døde rovdyr. Oppdaterte registreringer av minimumsestimat for gaupe og jerv har likevel eksistert for hvert fylke så og si i alle år systemet med nemnder har fungert. I tillegg har det eksistert informasjon om husdyrtap.

4.7 Nemndenes beslutningsgrunnlag

Jerve- og gaupenemndenes faglige rådgivere er fylkesmennene. Fylkesmannen (FM) i Troms og Sør-Trøndelag fungerer som sekretariat for jervenemnda i henholdsvis Nord-Norge og Nord-Trøndelag og jervenemnda i Sør-Norge. Tilsvarende fungerer fylkesmannen i Hedmark og fylkesmannen i Nord-Trøndelag som sekretariat for gaupenemnda i henholdsvis Hedmark og Nord-Trøndelag og Fosen. Sammen med forslaget til kvoter, legger sekretariatene hvert år fram et notat over status for rovviltbestander og tap av bufe (se f.eks. FM i Troms 1999). I tillegg til disse fagnotatene er rovviltrapporter (se f.eks. Mortensen og Klæbo 2000) og forvaltningsplaner (se f.eks. FM i Nordland 2001 og vedlegg 2 og 3) som fylkesmennene utarbeider, viktig som beslutningsgrunnlag for nemndene. Nemndene har i svært liten grad brukt FoU-miljøene direkte til å orientere om pågående forskningsaktivitet og nyere forskningsresultater.

Grunnlaget for de årlige notatene til nemndene er fylkesmennenes egne data, samt den mer generelle kunnskapen om henholdsvis gaupe og jerv beskrevet i dette kapitlet. I Hedmark og Nord-Trøndelag har det vært god kontakt mellom fylkesmennene og forskningsprosjektet på gaupe, og i Troms med jerveprosjektet. Både gaupeprosjektet og jerveprosjektet har stilt sine data til disposisjon for fylkesmennene. I Hedmark har det også vært et samarbeid mellom fylkesmannen og gaupeprosjektet om innsamling av bestandsdata for gaupe. Det er gjennomført årlige endagstellinger av gaupe med stor deltakelse fra lokale. Under disse sporingene er de fleste radiomerkede gauper blitt oppdaget og spor tilbakeført til et radiomerket individ. Nye individ ble sjelden oppdaget. I løpet av 2 til 3 år har dette samarbeidet mellom FoU-miljøene, fylkesmannen og lokale krefter redusert datakonfliktene svært mye.

Gaupe- og jervenemndene på sin side har i svært liten grad selv tatt initiativ til direkte bruk av FoU-miljøene. Gaupeprosjektet i Hedmark og jerveprosjektet i Troms har ved en anledning hver kontaktet henholdsvis gaupenemnda i Hedmark og jervenemnda for Nord-Norge med tilbud om assistanse. Jervenemnda for Nord-Norge og gaupenemnda for Hedmark har en gang hver benyttet seg av forskere for å orientere om henholdsvis jerveprosjektet i Troms og gaupeprosjektet i Hedmark. Fordi det i liten grad har vært direkte kontakt mellom FoU-miljøene og nemndene, har man derfor vært avhengig av at fylkesmennene har hatt god nok kontakt med disse miljøene for å fange opp nye upubliserte resultater fra rovviltprosjektene. Nemndene har først og fremst bygd sine beslutninger på den statusen fylkesmennene har lagt fram, og kunnskaper de selv har hentet inn fra næringen. Jerve- og gaupenemndene opplyser at de har lagt spesielt vekt på at bestandsanslagene er minimumsestimat og at tap av bufe til rovvilt har økt utover på 1990-tallet (Mortensen og Klæbo 2000, FM i Nordland 2001). De har også lagt til grunn en høyere vekstrate i gaupe- og jervebestandene, enn det nyere forskningsresultater viser.

4.8 RURs beslutningsgrunnlag

Fylkesmennene har også sekretariatsansvaret overfor de rådgivende rovviltutvalgene. Fylkesmennene legger fram mye av den samme statusen for RUR, som for nemndene slik det er beskrevet foran i 4.7 av dette kapitlet. Den faglige oppdateringen skjer hovedsakelig gjennom fylkesmennene og den kunnskapen de selv får fra næringen. Kontakten med FoU-miljøene har vært enda mindre for RUR, enn for nemndene.

4.9 Konklusjoner

• Den lave tettheten og vekstraten, samt bevaringssituasjonen fører til at det er usikkerhet om effekten av beskatningen på gaupe og jerv. Beskatningen bør derfor være konservativ og godt regulert.
• Det er vanskelig å avdekke et generelt mønster med endringer i gaupebestanden i de fleste fylker i Norge. Unntaket er Akershus og Trøndelagsfylkene. I Akershus har det vært en klar økning i gaupebestanden, mens gaupebestanden i begge Trøndelagsfylkene har gått kraftig tilbake over lengre tid. Årsaken til nedgangen i Nord-Trøndelag kan lett spores tilbake til en kombinasjon av høye kvoter og at en stor andel av kvoten er skutt hvert år.
• Kvotene for gaupe er generelt satt for høyt i forhold til miljøforvaltningens bestandsestimater. I de fleste fylker er kvotene 20 til 40 % av bestandsestimatet fra foregående år.
• Bestandene av jerv ser ut til å ha fortsatt å vokse noe i Sør-Norge, Nord-Trøndelag og Finnmark. I Nordland og Troms har bestandene derimot flatet ut eller gått litt ned.
• Kvotene for jerv har i forsøksperioden vært satt for høyt. En viktig årsak til at bestanden av jerv i forsøksperioden likevel har økt svakt eller vært stabil er at det faktiske uttaket har vært omtrent 40 % av den fastsatte kvoten.
• For å få et bedre beslutningsgrunnlag bør det lages klarere målformulering for rovviltbestander i det enkelte fylke, f.eks. gjennom fylkesvise forvaltningsplaner. Målformuleringene bør også inneholde en nedre bestandsgrense hvor bestandene ikke beskattes.
• De lave tetthetene av store rovdyr koblet med den generelle usikkerheten fører til at det er nødvendig å bruke hunndyrkvoter i tillegg til totalkvoter.
• Utfra eksisterende data bør det utvikles enkle beskatningsmodeller for å veilede de som fatter beslutninger om kvoter. Formålet med beskatningsmodellene er å avdekke effekten av ulike kvoter.
• Tapsdataene for bufe reflekterer ikke nødvendigvis endringer i rovdyrbestanden og det bør derfor bli en økt vektlegging av bestandsregistreringer i kvotefastsettelser.
• Det nye overvåkningsprogrammet for store rovdyr vil forbedre bestandsestimatene og dette vil gi et bedre grunnlag for kvotefastsettelse.
• Jerv har lav vekstrate og det er ønskelig å opprettholde noen refugier (kjerneområder) uten jakt for å forsøke å stabilisere systemet. Dette kan også være ønskelig for andre rovdyrarter.
• Ved dagens forvaltningspraksis administreres kvoter og skadefelling for de fire store rovdyrene av ulike offentlige myndigheter og nemnder utfra ulike målsetninger, kunnskapsgrunnlag og beslutningsprinsipper. Det er behov for å samordne målsetninger og forvaltningspraksis for alle de store rovdyr.

5 Rovviltpolitikkens 10-år

90-tallet var rovviltpolitikkens 10-år. Stortingsmeldingen fra første del av tiåret (St meld nr 27 (1991-92)) ble fulgt opp med St meld nr 35 (1996-97). Den siste meldingen danner bakgrunnen for de forvaltningsforsøkene som evalueres her. Siden Stortinget hadde en aktiv rolle i utformingen av forsøket, er det nødvendig å se relativt detaljert på både melding og innstilling for å forstå bakgrunnen for ordningen. Forskriften som ligger til grunn for opprettelsen av rovviltnemndene redegjør vi for i kapittel 6.

I gjennomgangen legger vi vekt på de formelle strukturene i forvaltningen av rovvilt, dvs på hvilket nivå og innen hvilket fagdepartement ansvaret er plassert. Vi beskriver målsettinger og virkemidler i den grad det er nødvendig i forhold til temaet for evalueringen, men vi gir ingen fyllestgjørende beskrivelse verken av innholdet i stortingsmeldingene eller av utviklingen i rovviltpolitikken over tid.

5.1 Et lite tilbakeblikk på norsk rovviltpolitikk

Rovviltpolitikken har gått gjennom store endringer i løpet av 1900-tallet. Fram til 1910 var det et ensidig syn på rovdyr. De skulle bekjempes, og alle midler var tillatt i kampen mot rovdyra. Fra ca 1910 – 1920 kom de første biologer med tanker om at rovdyra hadde sin plass i den norske faunaen. Likevel var det dominerende natursynet helt fram til rundt 1960 at rovdyrbestanden måtte reduseres. Først på 1970-tallet fikk tanken om fredning av rovdyr gjennomslag her i landet (Rideng 1999, Søilen 1995).

Tidligere var rovviltpolitikken lagt inn under Landbruksdepartementet (LD) sitt ansvarsområdet. Det nyoppretta Direktoratet for Jakt, Viltstell og Ferskvannsfiske, under samme departement, ble i 1965 den sentrale instans i rovviltpolitikken. Det skjedde imidlertid et skifte i den formelle strukturen i 1972 da Miljøverndepartementet (MD) ble opprettet og ansvaret for rovviltpolitikken ble overdratt dit. Landbrukssektoren ble skjøvet i bakgrunnen til fordel for nye aktører og organer (Rideng 1999). Siden den tid har miljømyndighetene hatt hovedansvaret for rovviltpolitikken.

Som en følge av opprettelsen av MD ble en ny type kompetanse etterspurt. Den naturvitenskapelig baserte kunnskapen skulle sikre realiseringen av nye målsettinger om vern og bevaring av rovvilt. Moderne naturforvaltning bygger på det som kan kalles et ”vitenskapelig paradigme”, dvs instrumentell rasjonalitet og et vitenskapelig forvaltningsideal (Aasetre 1999a).

Fram til 1990 hadde forvaltningen en relativt høy grad av selvstendighet i utformingen av rovviltpolitikken. Stortinget inntok ikke noen sentral rolle, fordi det ble oppfattet som vanskelig å føre kontroll med og ha innsikt i en stadig mer komplisert politikk. Samtidig var rovdyrproblemene overkommelige, slik at presset mot myndighetene fra næringen sin side var relativt lite. Dette ga forvaltningen handlingsrom med tanke på å legge premissene for politikken (Rideng 1999:78).

St meld nr 27 (1991-92) Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe er den første meldingen til Stortinget om norsk rovviltpolitikk. Hovedmålet i meldingen er en videreføring av målsettingene som har vært lagt til grunn for forvaltningen, jf for eksempel § 1 i Forskrift av 04.02.1983 om forvaltning/adgang til felling av ulv, jerv og bjørn, dvs å sikre levedyktige bestander av de store rovdyrartene, samtidig som skader forårsaket av rovdyr skal begrenses mest mulig (St meld nr 27 (1991-92):33). Meldingen opprettholder hovedtrekkene i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, men visse nye oppgaver blir lagt til fylkesmannen. Hovedansvaret i regionene blir lagt til fylkesmannens miljøvernavdeling.

St meld nr 27 (1991-92) ble utarbeidet etter press fra forskjellige aktører, som politikere, byråkrater, forskere og representanter fra nærings- og verneinteresser. Aktørene så behovet for å samordne politikken på området. Behandlingen av meldingen viste også at Stortinget begynte å markere seg i større grad enn tidligere i rovviltpolitikken. I behandlingen av meldingen er det i Stortinget betydelig uenighet om sentrale avveininger i forholdet mellom vern av rovvilt og landbrukspolitikkens ønske om å utvikle utmarksnæringer. Som en del av Stortingets vedtak er det enighet om å be regjeringen komme tilbake til Stortinget med en ny melding om få år.

St meld nr 27 (1991-92) blir betegnet som svært generell i sin form, bl.a. fordi det ikke er formulert eksplisitte tallfestede mål for antall rovdyr. Kjerneområdene for jerv og bjørn blir riktignok vedtatt som virkemiddel for å nå de generelle målene om levedyktige bestander og konfliktreduksjon, men for øvrig beskrives meldingen som lite konkret med tanke på bruken av virkemidler i rovviltpolitikken (Rideng 1999).

5.2 Stortingsmelding nr 35 ”Om rovviltforvaltning”

Daværende miljøvernminister Thorbjørn Berntsen (AP) legger fram St meld nr 35 Om rovviltforvaltning 11. april 1997 (sluttnote 3).

5.2.1 Målsettingene er motstridende

Hovedmålsettingen i meldingen er som tidligere etablering av levedyktige bestander av de fire rovviltartene. ”Samstundes har regjeringa som mål å halde oppe eit aktivt jordbruk med høve til å utnytte beiteressursane i utmarka med sau og rein. Dette medfører at forvaltninga av rovviltbestandane skal skje på ein slik måte at det kan drivast forsvarleg jordbruksdrift og reindriftsnæring innanfor akseptable økonomiske rammevilkår” (s 59). Meldingen beskriver dette andre hovedmålet om næringsvirksomhet mer eksplisitt enn tidligere. Det sterkere gjennomslaget for næringsinteressene kan komme av at LD denne gangen hadde muligheter til å komme med innspill til teksten i stortingsmeldingen (Rideng 1999). Hovedmålet om å etablere levedyktige rovviltbestander er grundig beskrevet og operasjonalisert i meldingen.

Forvaltningsmål for gaupe:
For gaupe er departementets mål at den “framleis skal forvaltast slik at samanhengande bestandar og reproduksjon blir halden ved lag over store areal, men at tettleiken i bestanden må kunne regulerast i høve til skadepotensialet i dei ulike område” (s 59). Samtidig slås det fast at målet om en levedyktig bestand av gaupe er nådd i Norge, og at veksten i bestanden tilsier at en må vurdere kontinuerlig hvor stor avskytning bestanden tåler. Videre mener departementet at det ikke bør etableres reproduserende gaupebestander i de områder av landet der det ikke er etablert gaupe eller der gaupa forekommer i lav bestand, og som har tettest bestander av beitende bufe eller rein (sluttnote 4).

Forvaltningsmål for jerv:
Departementet sitt mål for bestanden er ”å sikre framhalden samanhengande utbreiing av jerv på Nordkalotten, og å sikre ein tettleik og reproduksjon minst på det nivået som i dag er innanfor eksisterande kjerneområde” (s 59).

Jervebestanden omtales i St meld nr 35 (1996-97) som tilhørende to bestandsområder, ett i Sør-Norge og ett i Nord-Norge. For nordområdet legger departementet til grunn at “jervebestanden frå Nord-Trøndelag og nordover er ein sams bestand med Sverige og Nord-Finland”, og at det regionale, flernasjonale samarbeidet om bestanden må fortsette. Det slås fast at det ikke finnes nok data til å kunne gjennomføre beregninger av minimum levedyktig jervebestand for nordområdet totalt. For den norske del av bestanden mener derimot departementet at “Ut frå ein faglig skjønnsvurdering kan ein sjå på bestanden som levedyktig på det bestandsnivået den er i dag” (s 59). Departementet mener allikevel at “... tapsutviklinga dei siste åra tyder (...) på at det har vore ein vekst i bestanden” (s 59), og bruker på den måten tapsutvikling som en indikator på bestandsutvikling i en situasjon hvor det ellers er lite vitenskapelige data som underbygger denne konklusjonen.

For det sørnorske kjerneområdet for jerv påpekes det stor usikkerhet for bestandsanslag i kjerneområdet. Her trekkes den konklusjon at det fra et “fagleg skjønn er (...) uvisst om denne delbestanden kan sjåast på som levedyktig isolert sett. Innanfor dette kjerneområdet vil jerven framleis vere underlagt eit strengt vern”. Det sies videre at det ikke er noe mål å etablere reproduserende jervebestander andre steder i den sørnorske fjellheimen der skadepotensialet i forhold til sau ”er svært stort” (s 60). Og i direkte forlengelse av dette heter det at jerv bør få anledning ”til å finnast” (s 60) i områdene østover mot den sammenhengende utbredelsen av jerv på Nordkalotten.

Disse områdene omtales som den såkalte ”østkorridoren”. ”Østkorridoren” skal legge til rette for utveksling av dyr mellom bestanden lenger aust og nord i Skandinavia” (s 72). ”Østkorridoren” omfatter et område fra svenskegrensa i øst inn mot kjerneområdet, dvs innen virkeområdet for jervenemnda i Sør-Norge. Forvaltningsformålet med ”østkorridoren” er å sikre utveksling av individ mellom faste bestander.

I Sør-Norge gir dette en forvaltningssituasjon hvor kjerneområdet er underlagt et strengt vern som forvaltes av sentrale myndigheter. Mellom kjerneområdet og grenseområdene i øst finner vi ”østkorridoren”. Som det framgår av figuren (kjerneområdet med mørk skravur) er dette et betydelig og noe uklart avgrenset område. I ”østkorridoren” skal lisensjakta være ”forsiktig” (s 72) og knyttet til ”eventuelle alvorlege skadeområde” (s 72). I sin behandling av saken slutter Stortinget seg til denne ”østkorridoren”, og dens status som noe midt i mellom kjerneområde og andre områder i Sør-Norge ved at “(...) lisensjakta i området mellom kjerneområdet og svenskegrensa bør begrenses” (Innst.S.nr.301 (1996-1997):7).

I St meld nr 35 (1996-97) drøftes kjerneområdene og erfaringer med disse, og regjeringen foreslår at de opprettholdes. I Innst.S.nr.301 (1996-1997) går komiteen inn for at de nordlige kjerneområdene for jerv avvikles. Kjerneområdene i nord ble da også etter hvert opphevet i 1998 med den begrunnelse at bestandsmålene var nådd. Situasjonen siden slutten av 90-tallet var dermed at kun kjerneområdet i sør ble opprettholdt.

Målsettinger for utnytting av beiteressursene:
Det andre hovedmålet om ”utnytting av beiteressursene i utmarka” er ikke konkretisert på samme måte som målet om levedyktige bestander. Det mest konkrete målet er at tallet på bufe som årlig blir tatt av jerv (og bjørn) skal reduseres i forhold til det nivået som er i dag (s 60). Når det gjelder formuleringen om at det skal ”drives forsvarlig jordbruksdrift og reindriftsnæring innenfor akseptable økonomiske rammevilkår” er det ikke nærmere definert. Hva som ligger i ”forsvarlig drift” for eksempel med tanke på dyre-etiske problemstillinger, og hva en kan forutsette at beitedyr og næringsutøvere skal ”tåle” for å etablere levedyktige bestander av rovdyr er ikke konkretisert.

5.2.2 Konflikter løftes fram som et problem

Det er ytterligere to sentrale forhold å merke seg i St meld nr 35 (1996-97) som en utvikling fra meldingen i 1992. Det er en mer omfattende og eksplisitt omtale av behovet for konfliktreduksjon, og en implisitt kritikk av konfliktskapende inkonsistens i statlig politikk.

La oss først se på konflikt og konfliktreduksjon. St meld nr 35 (1996-97) er noe uhøytidelig omtalt som en “omkamp” i rovviltpolitikken. Det er en betegnelse som ikke kan tillegges stor vekt, men som er nyttig for å illustrere det forhold at rovviltpolitikken i hele perioden hadde vært fulgt med stor interesse. En rekke aktørgrupper forventet at noe vesentlig skulle skje. Det gjelder ikke minst distriktsinteressene.

Departementet søker gjennom de tiltak meldingen legger opp til ”å skape grunnlag for ein betre dialog og betre samhandling for å nå dei politiske vedtekne måla for rovviltforvaltninga. Men sjølve grunnlaget for meiningsdanninga og akseptnivå fins mellom bufe- og reineigarar og andre enkeltpersonar og grupperingar i lokalsamfunna som allerede er eller fryktar at dei blir direkte råka av ulike sidar av rovviltproblematikken. Det representerer derfor ei særleg utfordring å finne fram til tiltak og verkemiddel som kan medverke til å redusere grunnlaget for konfliktar” (s 79).

Et eget kapittel i meldinga er tilegnet medvirkning og konfliktreduksjon, noe som i seg selv representerer en oppgradering av omtalen av konfliktdimensjonen som sentral i rovviltpolitikken. Den forrige meldingen gav denne problematikken en mye mer beskjeden plass.

Når departementet fremmer St meld nr 35 (1996-97) er det med den strategi at “Departementet legg ikkje opp til formelle endringar i ansvars- og avgjerdstilhøva mellom forvaltningsorgana” (s 81). Derimot framhever departementet en intensjon om å legge “auka vekt på samarbeid og medverknad fra lokale styresmakter, organisasjonar og brukarar” (s 81).

I tillegg til denne eksplisitte diskusjonen av konflikt og konfliktreduksjon, peker meldingen på en annen og konfliktskapende “kollisjon” mellom to statlige politikker: På den ene siden er det lagt til rette for en betydelig økning i antallet beitedyr på utmark, og på den andre siden en økning av antallet rovvilt (med unntak av ulv). I perioden 1993 til 1995 har for eksempel antall sau på beite økt fra 2,3 mill. til 2,5 mill., mens antall bruk har holdt seg stabilt på samme nivå. I samme periode har andelen rovdyrutsatte besetninger økt fra 9 til 14% (Innst.S.nr.301 (1996-97):10). Denne utviklingen har også fortsatt siste halvdel av 1990-tallet.

Meldingen presenterer også årsaksforklaring til de svært høye sauetapene i Norge sammenliknet med andre land, - den lave tettheten av rovvilt her i landet tatt i betraktning. Dette har, hevder meldingen, “sammenheng med at det i Noreg er utvikla ein driftsform med frittgåande sau på utmarksbeite i løpet av ein periode då rovdyrbestandane var nesten utrydda” (s 8). Dette er for øvrig en forståelse av situasjonen som Stortinget slutter seg til (Innst.S.nr.301 (1996-1997)).

Meldingen drøfter også forsøk med konkrete skadeforebyggende tiltak som har vært prøvet de senere årene, og konkluderer med at “satsinga i framtida i større grad må konsentrerast om ulike kombinasjonar av tiltak som reduserer kontakten mellom rovdyr og husdyr på beite” (s 8).

5.2.3 Departementets små skritt mot økt medvirkning

Stortingsmeldingen foreslår ikke endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Den foreslår imidlertid at det opprettes medvirkningsorganer på sentralt og regionalt nivå fordi ulike organisasjoner har forskjellig syn på bruken av virkemidler for å nå politisk vedtatte mål. Et sentralt rovviltutvalg skal bidra til å formalisere og samordne kontakten mellom organisasjonene og myndighetene på nasjonalt nivå, samtidig som det skal fungere kontaktskapende og konfliktløsende. Det sentrale utvalget omfattes ikke av denne evalueringen.

MD understreker i meldingen at ”det er behov for å styrke kontakten og samarbeidet mellom den regionale forvaltning på den eine sida og lokalforvaltninga og organisasjonane på fylkesnivå på den andre” (s 78). Departementet går bl.a. inn for å videreutvikle ordningen med rådgivende rovviltutvalg i alle fylker som i særlig grad er omfattet av rovviltforvaltningen. Mange fylker hadde slike utvalg (kontaktutvalg) før dette ble nedfelt i meldingen. Ifølge meldingen skal de regionale utvalgene ikke ha formell beslutningsmyndighet. Begrunnelsen er dels ”at viktige deler av rovviltforvaltninga, t d spørsmål om bestandsforvaltninga, ikkje vil kunne delegerast til eit slikt rovviltutval. Dels er det grunngitt med at det samla sett vil vere viktigare å få klåre råd og innspel frå organisasjonane enn å bruke tida på prosessar for å finne fram til tiltak alle er samde i” (s 79). Meldingen slår her fast at bestandsforvaltningen ikke kan delegeres, men at den må ligge på sentralt nivå hos fagmyndigheten.

Rovviltutvalgene skal, ifølge meldingen, være rådgivende, og de skal kunne ta opp et hvert spørsmål med relevans for den regionale rovviltforvaltningen. Departementet forutsetter at de råd og forslag som fremmes vil bli vurdert og fulgt opp av de aktuelle forvaltningsorgan, så lenge det ligger innenfor rammene for nasjonal politikk. Følgende oppgaver blir skissert:

• gjensidig informasjonsutveksling
• gi råd om bruken av økonomiske virkemidler rettet mot rovviltforvaltningen, herunder forebyggende tiltak
• delta i utarbeidelse og behandling av regionale forvaltningsplaner for rovvilt
• gi tilbakemelding til sentrale myndigheter om effekter av nasjonal politikk
• gi råd om fordeling av kvoter ved kvote- og lisensjakt

De fylkesvise utvalgene får med andre ord som hovedoppgave å komme med innspill til de statlige forvaltningsmyndigheter på fylkesplan. I dette ligger at de regionale rovviltutvalgene skal bidra til en bredere lokal/regional medvirkning fra de som blir berørt av rovviltpolitikken. Den andre hovedoppgaven er å sørge for utveksling av informasjon mellom organisasjoner og myndigheter. Medlemmene i utvalget forutsettes å informere om rovviltforvaltningen og om arbeidet i utvalget gjennom sine respektive organisasjoner.

Rovviltutvalget bør bestå av representanter fra grupper som har interesser og ansvar i norsk utmark, slike som myndighets- og næringsutøvere, frilufts- og miljøverninteresserte. Det blir understreket at det av hensyn til respekten for og oppfølging av rådene er viktig at ingen av gruppene holdes utenfor. Følgende aktører skal etter departementets mening delta:

• Bonde- og småbrukerlaget i fylket
• Bondelaget i fylket
• Sau- og geitalslaget i fylket
• Reindriftssamenes fylkeslag
• Relevante naturvernorganisasjoner (2 – 3 representanter)
• Kommunene (oppnevnes av fylkeskretsen av Kommunenes Sentralforbund)
• Fylkeskommunen

Fylkesmannen forutsettes å delta i utvalgets møter med miljøvern- og landbruksavdeling for å ivareta sekretariatsfunksjonen, men skal ikke selv være medlem av utvalget. Det understrekes også at fylkesmannen har ansvaret for at både miljøvern- og landbruksavdelingen blir trukket inn i arbeidet med rovviltforvaltningen og skadeforebyggende tiltak, og at begge avdelinger har reell innflytelse på de vedtak som fattes.

Når det gjelder forholdet til kommunene er meldingen svært forsiktig med å trekke disse med i særlig omfang. Meldingen erkjenner at rovviltforvaltningen “kunne ha innverknad på næringsutviklinga i enkelte særlig utsette kommunar” (s 78), og at det derfor var behov for å gi kommunene innpass i forvaltningsarbeidet. Dette skal etter meldingen skje i form av 1-2 møter i året mellom kommunene og fylkesmannen i de mest utsette områdene.

5.3 Innstilling S. nr 301 (1996-97) og Stortingets behandling

Etter at meldingen var godkjent i statsråd ble den oversendt til Energi- og Miljøkomiteen. Ragnhild Queseth Haarstad (SP) var komiteleder, mens Gunn Karin Gjul (AP) fikk saksordførervervet.

Nærings- og naturvernorganisasjonene spilte en viktig rolle under arbeidet med meldingen. Til tider hadde de folk som drev lobbyvirksomhet på heltid overfor Stortinget for å få gjennomslag for synspunktene sine. Blant aktørene er det uenighet om hvilken side som hevdet seg sterkest i denne prosessen, men både Norsk sau- og geitalslag, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukerlag og Norges Naturvernforbund var svært aktive (Rideng 1999).

Stortingets behandling av St meld nr 35 (1996-97) var omfattende. Komiteen ønsket å se rovviltproblemene på nært hold bl.a. gjennom omfattende befaringer i rovdyrutsatte områder. Innstillingen viser at komiteen var svært opptatt av konfliktene i rovviltpolitikken. ”Komiteen er opptatt av at konfliktnivået mellom partene i rovviltforvaltningen i enkelte områder er for høyt. Det bør derfor utvikles tiltak og strategier som kan medvirke til å dempe konfliktene. (Innst.S.nr.301 (1996-97):12). Komiteen mente at bestandsregulering og desentralisering av beslutninger og myndighet var sentrale konfliktdempende tiltak.

5.3.1 Stortinget innstiller på omstilling

Komiteen er i hovedsak enige i målene for rovviltpolitikken, de er derimot ikke enige med Regjeringen i bruken av virkemidler. Stortingskomiteen foreslår og får gjennomslag for relativt omfattende endringer i organisasjonsstrukturen i form av desentralisering av beslutningsmyndighet. Komiteen viser til at det under befaringene hadde kommet fram ønsker om å legge myndighet til et rovviltutvalg på fylkesnivå for å sikre bredere medvirkning og ansvarliggjøring i beslutningsprosessene.

Stortinget ber regjeringen “igangsette forsøk med myndighet tillagt ulikt sammensatte rovviltutvalg på fylkesnivå”. Forsøket skal omfatte flere fylker, der myndighet tillegges to typer forvaltningsforsøk:

• et fylkespolitisk styre
• en interkommunal nemnd

Med hensyn til det siste punktet refererer Stortinget til de gode erfaringene med villreinnemndene “som blant annet fatter vedtak om årlig fellingskvote og rettet avskyting for det enkelte villreinområde” (Innst.S.nr.301 (1996-1997):13). Stortinget ønsker at nemndene skal opprettes som “en interkommunal nemnd etter mønster fra villreinnemnede, dvs der berørte kommuner oppnevner sine medlemmer” (op.cit:13). Utvalgene bør ha besluttende myndighet vedrørende

• bruk av midler til forebyggende tiltak, dvs disponering av den rammebevilgning som stilles til disposisjon for fylkene fra henholdsvis DN og LD/Tiltaksfondet for småfe og fjørfe m.m. og
• fastsettelse av størrelse på og fordeling av kvoter – ved lisens- og kvotejakt – for henholdsvis jerv og gaupe. Vedtak må kunne ankes til MD, og departementet må ha rett til å gripe inn dersom det samlede antall dyr det gis tillatelse til å felle, går utover de forpliktelser Norge har anerkjent.

Stortinget forutsetter at fylkesmannen har sekretariatsfunksjonen i alle modellene og står for den praktiske gjennomføringen (Innst.S.nr.301 (1996-1997):13).

Komiteflertallet forutsetter at forsøkene skal inkludere nemnder i to områder:

• “For den nordnorske jervestammen (dvs Nord-Trøndelag, Nordland og Troms - der gaupe er inkludert),
• for de deler av det sørnorske jerveområdet som får lisensjakt på jerv.” (Innst.S.nr.301 (1996-1997):13) Komiteen ønsker at “en forsøksmodell basert på fylkeslandbruksstyret bør prøves ut for gaupe i Hedmark” (Innst.S.nr.301 (1996-1997):13).

Stortingsmelding nr 35 (1996-97) er mer konkret enn den forrige stortingsmeldingen i forhold til bestandsmål for de forskjellige artene. Meldingen inneholder en omfattende beskrivelse av kjerneområdene for jerv og behovet for utveksling av individ mellom faste bestander i våre naboland. Slik den såkalte ”østkorridoren” introduseres og refereres til i meldingen, har den etter vår oppfatning en mer uklar status enn for eksempel kjerneområdet. Den er vanskeligere å tolke i praktisk forvaltning både med tanke på forvaltningsmål og geografisk utstrekning. Som vi skal komme tilbake til, har nemndsmedlemmene i jervenemnda i Sør-Norge slik vi tolker det, opplevd ”østkorridoren” som et kjerneområde ”light”.

Meldingen er imidlertid, etter vårt syn, lite konkret i forhold til bruken av utmark og beiteressurser. Det forblir uavklart hvordan forvaltningsmyndighetene skal vekte de to motstridende målsettingene mot hverandre. Hvordan skal for eksempel forvaltningen opptre når biologene hevder at jerven i Sør-Norge ikke har nådd det en kan kalle en levedyktig bestand, samtidig som jerveskadene rundt kjerneområdet øker fra år til år? Det finnes ingen drøfting av hvilken målsetting som skal ha prioritet i en slik situasjon.

Stortingsmeldingen legger ikke opp til formelle endringer i beslutningsmyndighet mellom forvaltningsorganer eller –nivåer. Miljøvernministeren ønsker å videreføre en sentralstyrt rovviltforvaltning. Meldingen vektlegger imidlertid økt samarbeid både vertikalt og horisontalt. For det første ønsker myndighetene å formalisere samarbeidet med interesseorganisasjonene på sentralt og regionalt nivå, og for det andre peker de på nødvendigheten av økt samordning mellom miljø- og landbruksforvaltningen.

Interesseorganisasjonene er, ifølge stortingsmeldingen, tiltenkt en rådgivende rolle innen forvaltningen. Dette kan ha minst to funksjoner: 1) interesseorganisasjonene får muligheter til å fremme sine synspunkter og ha innflytelse på beslutninger og 2) utvalgene kan bidra med faglig ekspertise i forhold til forvaltningen. På bakgrunn av framstillingen i stortingsmeldingen synes det som om myndighetene legger stor vekt på det første punktet. Gjennom forhandlinger mellom partene kan interesseorganisasjonene få innflytelse på beslutninger og dermed bidra til konfliktreduksjon.

Uten at det eksplisitt står i meldingen kan det tenkes at myndighetene har vurdert det slik at de gjennom interesseorganisasjonenes representasjon får tilgang til en type ekspertise som fagfolkene i DN og hos fylkesmannen ikke besitter. Det kan for eksempel være snakk om erfaringer med rovdyras atferd, effekter av forebyggende tiltak, skadebildet, fellingseffektivitet osv. Den erfaringsbaserte kunnskapen som finnes lokalt kan bidra til et bredere og bedre beslutningsgrunnlag, både med tanke på definering av problemer, hvilke løsninger som er mulige, iverksetting, konsekvenser osv.

Enkelte beskrivelser i meldingen tyder, etter vårt syn, på at slik kunnskap verdsettes i mindre grad enn den vitenskapsbaserte kunnskapen som fagfolkene i forvaltningen besitter. Bl.a. beskrives konfliktene i rovviltpolitikken på denne måten: ”Verdikonfliktane kan neppe løysast på kort sikt, men bør på lengre sikt kunne dempast gjennom auka informasjon som kan heve kunnskapsnivået og medverke til holdningsendringar i høve til det å ta vare på alle delar av det biologiske mangfaldet” (St meld nr 35 (1996-97):80). En nærliggende tolkning er at hvis en hever lokalbefolkningens kunnskapsnivå vil de forstå at vitenskapsfolk og byråkrater innehar de riktige løsningene i rovviltforvaltningen. Behovet for informasjon går tilsynelatende én vei, fra forvaltningen til lokalbefolkningen, - ikke den andre veien. Slik enveiskommunikasjon er i strid med statens informasjonspolitikk (NOU 1992).

Både i stortingsmeldingen og i innstillingen behandles konfliktbildet utførlig. Det framgår at det særlig er konfliktene mellom beiteintensive, rovdyrutsatte områder og rovviltforvaltningen nasjonalt/regionalt som fanger oppmerksomheten. Det er denne konflikten en ønsker å redusere ved å trekke de berørte lokalsamfunnene inn i de politiske vurderingene som må gjøres for å utøve en nasjonal rovviltpolitikk. På denne bakgrunn retter evalueringen søkelyset mot konflikter og konfliktreduksjon.

Miljøforvaltningen la sterke føringer på utformingen av politikken gjennom stortingsmeldingen. Likevel hadde LD, interesseorganisasjonene og ikke minst Stortinget denne gangen langt sterkere innflytelse på utformingen av rovviltpolitikken enn tidligere. Stortinget la så vidt sterke føringer på forvaltningen at det kan kalles detaljstyring, særlig med tanke på kjerneområdene og endringer i forvaltningsstrukturen (Rideng 1999). I forhold til stortingsmeldingen går innstillingen langt i å desentralisere ansvaret for rovviltforvaltningen. Opprettelsen av rovviltnemnder gir signal om at lekmannsskjønnet skal ha en sterkere plass i forvaltningen av rovdyra. En ny type politiske/parlamentariske organ på regionalt nivå skal ha ansvar for deler av rovviltforvaltningen.

Stortinget la ikke bare opp til oppretting av nye regionale organer, det besluttet også at organene skulle ha formell beslutningsmyndighet på visse områder. Samhandlingen skulle altså ikke bare omfatte rådgivning og forhandling slik departementet la opp til. Organene skulle i tillegg ha beslutningsmyndighet i fastsettelse av størrelse på og fordeling av kvoter for jerv og gaupe, samt bruken av midler til forebyggende tiltak.

Når det gjelder dyrevernet hadde det ingen sentral plass i den første stortingsmeldingen om rovviltforvaltning. Til tross for at Landbruksdepartementet var mer aktivt med i prosessen rundt den andre meldingen, var det heller ikke her viet stor plass til dyrevern-aspekter (Rideng 1999:98 og 118). Stortingskomiteen påpeker derimot at det er en belastning for den enkelte dyreeier å sende dyr på beite når de vet at en del av dyrene vil bli angrepet av rovdyr. Men verken Stortinget eller komiteen foreslår for eksempel at personer med kunnskap innen det dyre-etiske feltet skal delta i regionale organer for rovviltforvaltning.

Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning er ikke nærmere beskrevet utover det som er tatt inn i stortingsmeldingen og innstillingen, mens rovviltnemndene er beskrevet i egen forskrift (jf kapittel 6). Gjennom dokumentstudien finner vi heller ingen beskrivelse av hvordan forholdet mellom rådgivende utvalg for rovviltforvaltning og rovviltnemnder er tenkt fra myndighetenes side. Det eneste er at de rådgivende utvalgene skal komme med innstilling til fordeling av forebyggende tiltak overfor gaupenemndene.

Forsøket med rovviltnemnder er, som den øvrige forvaltningen av rovviltpolitikken, bygd opp innen miljøforvaltningen. Sekretariatene hos fylkesmannen er vanligvis lagt til miljøvernavdelingene. Denne organiseringen legger føringer på evalueringen på den måten at studiene i hovedsak er rettet mot fylkesmannens miljøvernavdelinger som sekretariater.

Hovedideen bak forsøket synes å være at det først og fremst er en politisk reform, og ikke en teknisk reform. Hensikten er åpenbart å bringe berørte lokalsamfunn inn i det politiske arbeidet med å utøve en nasjonal rovviltpolitikk. I tråd med dette har evalueringen lagt hovedvekt på å analysere de politiske aspektene ved reformen.

5.3.3 Nærhetsprinsippet (subsidiaritet) på vei inn i naturforvaltningen

Utfallet av Stortingets behandling medførte betydelige endringer i forvaltningssystemet i forhold til forslaget. Mens meldingen ikke inneholdt elementer som skulle tilsi nye grep i forvaltningen, var resultatet av Stortingets behandling det vi kan kalle et forsøk på desentralisering av myndighet i rovviltforvaltningen. I tillegg kan en, på et mer prinsipielt grunnlag, si at forsøket representerer det som i andre sammenhenger omtales som en politisk utvikling mot større nærhet eller subsidiaritet. Med det menes en utvikling med to motsatte målsettinger. Dels gir det sentralmyndighetene politiske bemyndigelse til å handle når et problem ikke kan løses i tilstrekkelig grad ved hjelp av desentraliserte politiske myndighetsnivå. Dels tilstreber det å bygge ut og bevare lavere myndighetsnivå sin kompetanse på områder som ikke bedre kan reguleres gjennom sentralnivåets foranstaltninger. Målet er at beslutninger i nasjonale politiske anliggender treffes på et så lavt nivå som mulig.

Forenklet sagt kjennetegnes desentralisering ved at sentrale myndigheter vedtar politiske målsettinger som fortolkes og iverksettes av (politiske og administrative) myndigheter på lavere nivå. Her ligger politikken fast som en ramme for gjennomføringen regionalt/lokalt. Med subsidiaritet mener vi at vedtaksmyndigheten i den nasjonale politikken legges til et politisk organ på lavere nivå. Politisk sammensatte rovviltnemnder får ansvar for å vedta kvoter for felling av jerv og gaupe, på grunnlag av tilgjengelig kunnskap og politisk skjønn. DN har gjennom klagebehandling, på faglig grunnlag, ansvar for å vurdere om vedtakene ligger innenfor rammene av nasjonal politikk. Fagmyndigheten kan omgjøre vedtak dersom vedtakene er i strid med nasjonal politikk. Beslutningene omkring nasjonal politikk gjøres altså på regionalt nivå, ikke bare fortolkning og iverksetting av politikken slik vi ser det ved desentralisering. Slik sett representerer dette forsøket en type forvaltningspolitisk utvikling innenfor natur- og miljøsektoren som i disse dager har en parallell i diskusjonen om forvaltning av en del nye nasjonalparker, for eksempel i Nord-Trøndelag.

Utformingen av de nye organene innen rovviltforvaltningen, rovviltnemndene, er konkretisert i forskrift fra Direktoratet for naturforvaltning (FOR 1997-11-07 nr 1154). I kapittel 6 gjør vi greie for hvordan det nye forvaltningsregimet er utformet ifølge forskriften og hvordan opprettelsen og praksis har vært i nemndene.

6 Rovviltnemndene

Vi beskriver, analyserer og vurderer i dette kapitlet rovviltnemndene. Kapittelet åpner med en beskrivelse av hver nemnd (kap. 6.1 – 6.4). Beskrivelsene omfatter oppnevning og sammensetning, saksbehandling og møter, og erfaringer sett fra nemndenes og sekretariatenes ståsted. Materialet baserer seg på intervjuer og dokumenter (se kapittel 2.3). I forlengelsen av behandlingen av de enkelte nemndene vil vi drøfte utvalgte forhold i tilknytning til jervenemnda i Sør-Norge og gaupenemnda i Hedmark. Deretter gis en vurderingene på tvers av alle nemndene i forhold til sentrale tema (kap. 6.5). Avslutningsvis gis en sammenlignende oppsummering av erfaringer vi mener det kan trekkes fra forsøket sett under ett (kap. 6.6) og sammendrag av konklusjoner (kap. 6.7).

6.1 Jervenemnda i Nord-Norge (JNN)

Jervenemnda i Nord-Norge er politisk oppnevnt. Oppnevningsprosedyren har fungert godt. Nemnda fikk følgende sammensetning:

Tabell 6.1 Jervenemnda i Nord-Norge. Sammensetning, næringsmessig og kommunal-/lokal-/annen politisk erfaring
Fylke	Kommune	Person	Funksjon i nemnda	Kommunalpolitisk forankring Næringsmessig tilknytning
Finnmark	Tana	Marianne Balto Henriksen	Medlem	Lang politisk erfaring. Erfaring fra utvalgsarbeid på sentralt nivå. Banksjef.Tidligere tilknytning til reindrift.
	Alta	Bjørn Vidar Johnsen	Medlem	Ingen kommunalpolitisk erfaring. Miljøvernkonsulent i kommunen.
Troms	Nordreisa	Asbjørn Fredriksen	Medlem	Lang kommunalpolitisk erfaring, medlem i formannskapet. Fagkonsulent i Tine Finnmark.
	Balsfjord	John Helge Steinnes	Leder	Kommunestyret, nå vararepresentant.Rovviltkontakt på fylkesnivå.Medlem i RUR-Troms. Sauebonde.
Nordland	Steigen	Arne Marhaug	Nestleder	Nåværende ordfører. Sauebonde i perioden 1977 – 1995. La opp fordi jerv etablerte seg i sommerbeite.
	Grane	Trond Brendhaug	Medlem	Ordfører i 28 år, gikk av ved siste valg.
Nord-Trøndelag	Røyrvik	Magnar Namsvatn	Medlem	Tidligere ordfører. Ambulanseeier.
4 fylker	7 komm	1 kvinne og 6 menn

Sammensetningen har vært stabil gjennom perioden.

• Nemnda består av representanter med betydelig kommunalpolitisk erfaring. Samlet sett er nemnda godt representert med generell kommunalpolitisk erfaring, og også med erfaring fra kommunalt arbeide med rovvilt (rovviltkontakter). Det er også noe kryssrepresentasjon mellom RUR Troms og nemnda.
• Det er videre et innslag av medlemmer med nåværende eller tidligere næringsmessig tilhørighet i landbruket (3 av 7), til dels også basert på utmarksbeite (2 av 7). Nemnda har også medlemmer uten har slik tilknytning.

6.1.2 Saksbehandling og møter

• Oppstartmøte 19. juni 1998. Dette betyr at JNN sitt arbeide med rimelig god margin hadde virkning fra jaktåret 1998-1999.
• Møte 12. – 13. august 1998. Nemnda fatter vedtak om total lisensjakt på 31 dyr, og om å åpne for lisensjakt innenfor deler av samtlige fire fylker i sitt virkeområde. Sekretariatet hadde innstilt på til sammen 29 dyr, mens nemnda finner å kunne øke kvotene i Finnmark og Troms med ett dyr i hvert fylke, dvs til sammen 2 dyr.
• Møte 15. september 1998. Klagebehandlingsmøte. Naturvernforbundet hadde kritiske merknader til årets jaktopplegg. Norsk Sau og Geitealslag ønsket å øke kvoten med 10 dyr. JNN opprettholder tidligere vedtak. Saken går videre til DN, som i brev av 30. september 1998 ikke endrer JNNs vedtak.
• Møte 19. – 20. august 1999. Årets kvote blir satt til 33 dyr. Opplegget for lisensjakt innenfor deler av alle fire fylker blir vedtatt.
• Møte 28. september 1999. Klagebehandlingsmøte. Innkommet klager fra 3 kommuner. Det blir gjort mindre justeringer i jaktopplegget, men ingen økning i kvoter.
• Møte 17. – 18. august 2000. Vedtak om årets kvoter. Nemndas vedtak er til sammen 39 dyr, mens sekretariatets innstilling er 30 dyr. I all hovedsak skyldes avviket at nemnda tar hensyn til det de oppfatter som uakseptabelt mye skade i kystnære strøk i Nordland og potensiale for framtidige skader i sørlige deler av Nord-Trøndelag. Kvoten i Nordland blir satt til 12 dyr mot 6 etter sekretariatets innstilling. I Nord-Trøndelag blir kvoten 5 dyr mot sekretariatets innstilling på 3 dyr og i Troms 12 dyr mot sekretariatets innstilling på 11 dyr.
• Møte 22. september 2000. Klagebehandlingsmøte. Innkommet klage fra Naturvernforbundet som særlig retter seg mot ”kyst”-kvotene for Nordland og åpning for jakt i sørlige deler av Nord-Trøndelag. Sekretariatet innstiller på å imøtekomme klagen, i tråd med sin tidligere innstilling. Nemnda opprettholder sitt vedtak. Saken gikk videre til DN, som i brev av 29.09.00 gir klager medhold slik at kvotene blir fastsatt slik sekretariatet for JNN innstilte på, og slik at jaktområder blir endret som en følge av klagen. Denne overprøvingen skaper skarpe reaksjoner fra JNN sin side, noe som også blir støttet av Nord-Trøndelag fylkeskommune. Saken handler om jervestamme i kystområdene eller ikke. Det blir sendt et brev til miljøvernministeren som varsler at ”Nemnda føler seg fullstendig vingeklippet etter DNs overprøving av vedtak”. Nemnda refererer her både til kvoter, områdeavgrensing og til det forhold at et administrativt organ overprøver et politisk organ, selv om det politiske organet beveger seg godt innenfor sitt mandat og de bestemmelser som gjelder for utøvelse av dette. I brev av 07.11.00 omgjør DN tidligere vedtak om lisensjaktområde i Nordland slik at Vefsn kommune i område N1 blir åpnet for jakt etter nye opplysninger om tap av bufe.

Saker som kommer opp mellom de regulære møtene behandles mellom sekretariatet og lederen, samt berørte fylkesmenn. Lederen rådfører seg med medlemmene i de geografiske områder saken berører.

6.1.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold

Oppsummeringen her er basert på intervjuer med medlemmer. Den framhever typiske synspunkter, men er ikke en fullstendig oversikt over synspunkter eller basert på flertallssyn.

• Om hensikten med nemnda. Gjennomgående gis det uttrykk for at nemnda ble opprettet for å bringe politisk skjønn inn i forvaltningen av rovvilt. Videre var det behov for å bringe mer kunnskap om lokale forhold inn i forvaltningen. Nemnda skulle også være et bindeledd mellom befolkning og forvaltning, en avstand som var blitt for stor. Samlet skulle dette virke konfliktdempende.
• Om oppnevning og sammensetning. Når kommunene fikk forespørsel, ble det raskt valgt representanter fordi det var om å gjøre å komme fort i gang. Flere gir uttrykk for at nemnda for så vidt er ”skjevt” sammensatt med hensyn til næringsmessig bakgrunn og sympati, men at dette er en følge av de oppnevningsmåten og ikke en ”konspirasjon”.
• Om mandat. Medlemmene legger vekt på at hovedoppgaven er å dempe konflikter gjennom å drive en bestandsregulering som reduserer skader på bufe og tamrein. Flere peker på at tapstallene i enkelte områder har økt i perioden. Siden man ikke har maktet å ta ut de dyrene som ble bestemt, kan man ikke si at praksis i nemnda har innfridd dette mandatet. Det legges vekt på at nemnda har som oppgave å balansere mellom levedyktige stammer og redusere tap til et minimum. Medlemmene uttrykker at de var klar over at de kom i en situasjon hvor de skulle forvalte og samtidig stå inne for et skadeomfang.
• Om forventninger. Utfordringene er knyttet til å utøve politisk skjønn inn i en forvaltning som ikke har kultur for det. Nemnda skal bringe lokal kunnskap inn i forvaltningen og redusere tapstall samtidig som en skal beholde en levedyktig rovdyrstamme. Videre var det knyttet forventinger til at DN ville være svært tilbakeholdne med å overprøve politiske organers vedtak så lenge disse ble gjort innenfor det man oppfatter som ”kjørereglene”. Flere medlemmer gir uttrykk for at forventingen ikke er innfridd ettersom tapstallene ikke er redusert og ettersom DN har overprøvd nemnda på et grunnlag det er lite forståelse for. Forventingen er innfridd for så vidt som det ikke er uenighet i nemnda om at man fremdeles har en levedyktig jervestamme.
• Om lekmannsskjønn og kunnskapsgrunnlaget. Oppfatningen er at nemnda har god innsikt i og forståelse for det vitenskapelige kunnskapsgrunnlaget. DNs kurs innledningsvis over to dager bidro også til dette. Medlemmenes oppgave er å introdusere lokal kunnskap og forvalte et samlet skjønn.
• Om konfliktreduksjon. Medlemmene gir gjennomgående uttrykk for at nemnda antakelig har virket dempende på konflikten i rovviltforvaltningen i eget område. Enkelte peker på at det nå er gjennomgående større forståelse for næringsinteressene også nasjonalt og at nemnda således har kommet på et gunstig tidspunkt.
• Om samarbeid internt og med fylkesmannen. Samarbeidet internt i nemnda omtales entydig som godt og konstruktivt. Forholdet til fylkesmannen omtales også som svært bra. Den uenigheten som er betegnes som saklig. Fylkesmannen omtales som åpen og redelig, også i spørsmålet om grunnlaget for sine bestandsanslag.
• Om innflytelse. Nemnda opplever at de har hatt innflytelse på rovdyrpolitikken med sitt arbeide, både i forhold til den konkrete politikken og i forhold til å endre holdninger til lokal kunnskap og politisk arbeide hos fylkesmannen. Flere av medlemmene gir uttrykk for dette samtidig som man er klar over at nemnda i all hovedsak har fulgt sekretariatets innstillinger.
• Om anbefalinger. Gjennomgående gis det uttrykk for at en nemndsmodell må videreføres. Samtidig gir nemndsmedlemmene uttrykk for at det er behov for en nærmere presisering av på hvilket grunnlag DN kan overprøve et vedtak fattet i en politisk oppnevnt nemnd. Dersom nemnda havner i en rolle som gissel for forvaltningen, som resultat av overprøvinger på uklart grunnlag, har den ikke livets rett.

Fylkesmannsembedet i Troms er sekretariat for nemnda. Troms har samordnet innspill fra de andre tre fylkesmennene. Følgende oppsummerer noen sentrale erfaringer i sekretariatet:

• Gjennomgående er det slik at nemndas vedtak har lagt seg tett opp til sekretariatets anbefalinger. Den mest betydelige konflikten oppsto for vedtaket for sesongen 00/01, se foran.
• Sekretariatet legger vekt på at det er lettere å få aksept for beslutninger som er forankret i en nemnd med mandat fra folket. Slik sekretariatet ser det, er det også lettere for en slik nemnd å kunne ta innover seg innspill fra lokalbefolkningen.
• Sekretariatet mener oppnevningen gikk greit og at fylkeskommunens rolle fungerte bra.
• Sekretariatet mener at lekmannsskjønnet som kom inn i forvaltningen på denne måten ikke er noen ulempe. Næringsinteressene kommer tydeligere fram. Det er også sekretariatets oppfatning at medlemmene har et reflektert syn, og arbeider seriøst med å balansere næringshensyn mot biologiske hensyn.
• I sin saksforberedelse bruker sekretariatet all kunnskap tilgjengelig, tapssituasjonen inkludert, og ikke kun såkalt vitenskapelig kunnskap. Saksdokumenter er sendt fra miljøvernavdelingen til landbruksavdelingen for kommentar som et ledd i det saksforberedende arbeidet.
• Hva angår forholdet mellom de forskjellige fylkesmennene som er involvert, så mener sekretariatet at Troms ikke kan gå ut med et annet syn enn det de ulike fylkesmennene har utredet i forbindelse med saksforberedelsen. Sekretariatet mener de ikke kan overprøve det de andre fylkesmennene kommer med av innspill.
• Det har ikke vært store problemer knyttet til å ivareta rollen som faglig rådgiver sammen med rollen som sekretariat. Ved henvendelser om vedtak referer sekretariatet til nemndas argumenter, og kommenterer dem ikke som sådan. Eneste avvik er i tilfeller der fylkesmannen som lovansvarlig skal kommentere eller må ta stilling til om politiske vedtak er innenfor eller utenfor loven. Her kommer fylkesmannens rolle som fagansvarlig inn. Det er også på dette grunnlag at klager fattet i politiske organ kan eller bør få medhold.
• Samarbeidet mellom sekretariat og nemnd har vært bra. Det er videre sekretariatets inntrykk at samarbeidet innad i nemnda er bra. Det kan oppstå noen vanskelig dobbeltroller, som når det skal utformes brev og innspill fra nemnda som man på faglig grunnlag ikke er enig i eller hvis innhold går sterkt imot fylkesmannens egen oppfatning, og når det skal innstilles på vedtak i klagesaker der det er stor uenighet mellom nemnd og klagere.
• Nemnda har, slik sekretariatet ser det, innflytelse. Men det stilles store krav til nemnda hvis de skal ha innflytelse. I saker som ikke var så klare i begynnelsen, som åpning og stengning av områder, har partene lært av hverandre. Det er også utviklet samhandling med nemnda ved søknader om skadefelling, og her blir nok vedtakene annerledes i dag enn før nemnda kom i arbeide.
• Arbeidet med nemnda har også medført enkelte negative konsekvenser for fylkesmannen. Det er mye merarbeide og det krever at det leies inn ekstrahjelp. I saker med uenighet mellom nemnd og fylkesmann kan det fra nemndsmedlemmene bli vel mye fokus på ”overprøving” og ”diktaturet i DN” og den slags retorikk. Dette kan medføre at distansen mellom fylkesmannen og befolkningen øker.

Jervenemnda i Sør-Norge er politisk oppnevnt. Oppnevningsprosedyren har fungert godt. Den ble gjennomført relativt raskt og sent i 1997, slik at nemnda var på plass kort tid før første møte.

Kommuner ble plukket ut fra fylkeskommunens side på bakgrunn av skadesituasjon (for eksempel kommunene Luster og Rauma) og/eller mengde beitedyr (for eksempel Aal kommune). Nemnda fikk følgende sammensetning:

Tabell 6.1 Jervenemnda i Nord-Norge. Sammensetning, næringsmessig og kommunal-/lokal-/annen politisk erfaring
Fylke	Kommune	Person	Funksjon i nemnda	Kommunalpolitisk forankring Næringsmessig tilknytning
Sør-Trøndelag	Oppdal	Ola Arne Aune	Lede	Tidligere ordfører. Engasjert i lokal viltforvaltning. Biolog-utdannet. Med i RUR Sør-Trøndelag. Bonde – sauedrift.
Oppland	Lesja	Egil Ulateig	Medlem	Bred lokal- og næringspolitisk erfaring. Bonde – sauedrift. Forfatter.
	Skjåk	Erling Dagsgård	Medlem	Ingen kommunalpolitisk erfaring. Ansatt på kommunalt landbrukskontor. Landbruksutdannet.
Møre- og Romsdal	Rauma	Torbjørn Bruaset	Medlem.	Tidligere ordfører. Bonde, primært melkekyr + noe sau.
Sogn og Fjordane	Luster	Elias Bolstad	Medlem	Tidligere kommunestyrerepresentant. Sivilingeniør. Medlem RUR Sogn og Fjordane. Privat konsulent og bonde – sauedrift.
Hedmark	Alvdal	Per Hvamstad	Medlem	Tidligere ordfører. Konservator.
Buskerud	Ål	Sigmund Tvieitehagen	Medlem	Leder Ål fjellstyre. Kommunestyrerepresentant. Snekker og lærer. Bonde, driver med sau.
6 fylker	7 komm	0 kvinner og 7 menn

Sammensetningen har vært stabil gjennom perioden:

• Samlet sett er nemnda godt representert med generell kommunalpolitisk erfaring (6 av 7), og også med erfaring fra kommunalt arbeid med rovvilt (rovviltkontakter). Det er også noe kryssrepresentasjon mellom rådgivende utvalg for rovviltforvaltning og nemnda (2 av 7).
• Det er videre et betydelig innslag av medlemmer med nåværende eller tidligere næringsmessig tilhørighet i landbruket (6 av 7), til dels også basert på utmarksbeite (5 av 7). Nemnda har innvalgt 1 medlem uten slik tilknytning.

6.2.2 Saksbehandling og møter

• Møte 30. desember 1997. Konstituerende møte. Innstillingen var 9 dyr. Vedtak (4 mot 2 stemmer) om lisensjakt på 13 dyr. I nemdas begrunnelse heter det at ”Det offisielle bakgrunnsmaterialet var mangelfullt. Nemnda har derfor vært nødt til å legge vekt på lokal muntlig informasjon” (Protokoll – Fylkesmannen i Sør-Trøndelag 97/97/13489-433.52). Det kom inn flere klager (Naturvernforbundet, Foreningen Vår Rovdyr, WWF, Stor-Elvdal Bonde og Småbrukarlag, Norsk Sau- og Geitealslag, Norges Bondelag, Glommen Skogeierforening, Hedmark Utmarkslag, Rendalen kommune). DN mener det er behov for å innføre oppsettende virkning for felling ut over 6 jerv med umiddelbar virkning, og ber om nemndas behandling av klagene.
• Møte 5. februar 1998. Klagebehandlingsmøte. Nemnda fatter enstemmig vedtak om at klager ikke skal gis oppsettende virkning for inneværende sesong. Vedtak (flertall med 4 stemmer) om ikke å ta klagene til følge. På samme møte blir det enstemmig vedtatt en hunndyrkvote på 3 dyr, med jaktstopp betinget av hvor fellingen finner sted. Foreningen Våre Rovdyr varsler klage på vedtaket i brev datert 26.03.98. Denne klagen blir i brev av 25.06.98 oversendt DN som ankeinstans fordi fylkesmannen ikke kan se at fattede vedtak er i strid med forvaltningsloven.
• Møte 12. – 13. august 1998. Klagebehandling, orientering om skade og bestandssituasjon, evaluering av foregående jaktsesong og forberedelse til neste sesong. DNs behandling av klagene på forrige vedtak forelå. DN gav klagerne på vernesiden medhold i at kvoten for 97/98 var satt for høyt, og at ”Nemnda ikke har vektlagt føre-var-prisippet tilstrekkelig” (brev fra DN datert 29.04.98), og videre at uttak i ”østkorridoren” var for stort og at nemnda her ”ikke har fulgt opp Stortinges forutsetninger” (Denne beslutningen fikk ingen praktiske konsekvenser fordi jaktsesongen var avsluttet.) Innstillingen fra sekretariatet for neste sesongs jakt er på 9 dyr. Nemnda vedtar enstemmig å utvide lisensjaktområde noe ut over sekretariatets forslag. Nemnda vedtar videre enstemmig en kvote på 12 dyr for sesongen 1998/1999, med en restkvote på 4 dyr. Kvoten er fordelt på kjønn og områder. Nemnda uttrykker bekymring for lav fellingseffektivitet, og sier i sitt vedtak at ”Dersom tildelt kvote ikke blir tatt ut, vil nemnda få store problemer med å kunne fungere som et konfliktdempende organ” (Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Protokoll. 13.08.98. 98/06248-43352). Det innløp fire klager på dette vedtaket, tre fra vernesiden (for høy kvote) og en fra næringssiden (for lav kvote).
• Møte 11. september 1998. Klagebehandlingsmøte. Sekretariatet foreslår at klagen oversendes DN med anbefaling om at kvoten for 98/99 totalt reduseres til 9 dyr og at det gjøres visse endringer i jaktområdet. Nemnda vedtar å holde fast ved sine tidligere vedtak, og ber om at DN støtter nemnda i dette. DN redegjør i brev av 30.09.98 til klagerne for at de delvis vil gi klagerne på vernesiden medhold, og reduserer kvoten fra 12 slik nemndas vedtak var, til totalt 10 dyr. Dette blir gjort med henvisning til samme begrunnelse som ved behandling av klagene i forrige runde. Samtidig sier DN at det her er ”gitt føringer som også gjelder for framtida”. En pressemelding om saken, ”DN set ned kvota”, går ut 02.10.98. Nemnda varsles i brev samme dag.
• Møte (telefonmøte/brevmøte) 18.desember 1998 – protokoll-godkjenning
• Møte 14. –15. april 1999. Evaluering av foregående jaktsesong. Taps- og bestandsdata. Nemnda sender brev til MD datert 02.05.99. Brevet gjennomgår nemndas vurderinger av det den oppfatter som DN sin uberettigede overprøving. Brevet konkluderer med at ”Nemnda ikke har hatt mulighet til å påvirke skadeutviklinga pga DNs overprøving av nemndas kvotevedtak. Vi har derfor ikke hatt politisk styring av utviklinga i tap/jerv-situasjonen i Sør-Norge slik Stortinget vedtok” (jervenemnda i Sør-Norge, brev datert 02.05.99). Departementet svarer i brev 10.06.99 og varsler at DN vil ta en møte med nemnda. Nemnda melder tilbake til MD i brev av 15.09.99 at de ikke er fornøyd med dette, og at de vil ta initiativ til et møte med Stortinget.
• Møte 12. - 13. august 1999. Kvote- og områdefastsettelse. Sekretariatet innstiller på totalt 12 dyr hvorav 4 hunndyr, mens nemndas vedtak lyder på totalt 15 dyr hvorav 6 hunndyr. Både forslag og vedtak opererer med en restkvote på 3 dyr. Det kommer inn to klager fra vernesiden på vedtaket, herunder ett fra Sverige.
• Møte 16. september 1999. Klagebehandlingsmøte. Sekretariatet innstiller på at nemnda skal anbefale delvis etterkomming av klagene slik at kvoten foreslås satt til totalt 12 dyr med en hunndyrkvote på 4 dyr. Nemnda vedtar at klagene om kvote ikke tas til følge fordi ”ingen har tilført informasjon til saken ut over det som var kjent av nemnda ..( da den fattet sitt vedtak)” (Protokoll fra møte i jervenemnda 16.09.99). Men nemnda gjør visse mindre endringer av jaktområdet. Vedtaket medfører reaksjon hos DN, som i brev av 23.09.99 anmelder sin mening om at ”jervenemnda har ifølge protokoll av 16.09.1999 ikke foretatt en reell vurdering av de ulike punkter i klagene”, og at DN har valgt å behandle klagen. Denne behandlingen signaliserer mistillit til nemndas behandling, og henviser til overprøving to foregående år. DN endrer imidlertid ikke vedtaket denne gang blant annet med henvisning til at ”i forbindelse med å evaluere effektene av at beslutninger tas på et regionalt nivå er det ønskelig at regionale beslutninger gis muligheter til å stå fast” (op.cit). En pressemelding om saken datert 29.10.99 gir også uttrykk for DNs mistillit til nemndas arbeide.
• Møte 10. - 11. august 2000. Kvote og områdefastsettelse. Sekretariatet innstiller på totalt 13 dyr, hvorav en restkvote på 3 dyr. Hunndyrkvoten foreslås fastsatt til 5 dyr. Nemnda vedtar enstemmig 13 dyr, med restkvote på 3 dyr og med en hunndyrkvote på 7 dyr. Det blir ikke gjort noen differensiering med hensyn til fordeling av kvoten på områder. Vedtak er nå i overensstemmelse med innstilling fra sekretariat hva angår totaltall, men med 2 flere hunndyr enn innstilt. I sitt vedtak legger nemnda vekt på at fellingseffektiviteten må bedres, slik at vedtak effektueres. Til samme møte får nemnda inn tall som viste at av en kvote på 15 dyr for sesongen 99/00, ble 4 dyr felt. Videre pekes det på at tapstallene viser en betydelig økning. Det kommer inn en klage fra vernesiden mottatt 17.09.00, og det blir tidlig et spørsmål om den kom innen fristens utløp 04.09.00 pluss to dager for postgang.
• Møte 12. september 2000. Klagebehandlingsmøte. Sekretariatet innstiller på at nemnda skal akseptere at klagen kom innenfor fristen og at den derfor skal behandles. Sekretariatet mener at klagen ikke tilfører vesentlig ny informasjon, men innstiller allikevel på at nemnda skal anbefale at den delvis imøtekommes. Innstillinga er at totalkvoten skal beholdes som vedtatt, mens hunndyrkvoten skal reduseres som tidligere innstilt fra sekretariatets side, dvs til 5 dyr. Nemnda vedtar å avvise klagen med den begrunnelse at den ikke var innlevert innenfor fristens utløp. Etter disse vedtakene går klagene til DN for sluttbehandling. DN mottar ytterligere 2 klager fra vernesiden i tiden mellom møtet og DNs klagebehandling. Disse er datert etter fristens utløp. Nok en gang vedtar DN å ta hensyn til at ”forsøksordninga bør løpe uten større inngripen fra overordnet myndighet, slik at evalueringa av forsøksordninga kan gjennomføres på et reelt grunnlag” (brev fra DN om ”Klager på vedtak i jervenemnda for Sør-Norge” datert 29.09.00). Direktoratet velger så å ta klagene fra alle tre klagere delvis til følge ved at det gjøres visse endringer i fordelinga av kvoten på områder, mens totalkvorte, restkvote og hunndyrtall opprettholdes.

6.2.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold

Oppsummeringen framhever typiske synspunkter, men er ikke en fullstendig liste av synspunkter eller nødvendigvis flertallssyn.

• Om oppnevning. Slik medlemmene selv oppfatter det, gikk oppnevningen greit. Det var et problem at oppnevningen kom sent i forhold til det arbeidet som måtte gjøres for sesongen 1997/98. Det ble hastverk i forhold til første jaktsesong.
• Om sammensetningen. Sammensetningen er dominert av folk fra landbruksnæringen eller med tette bånd til denne. I nemnda er man av den oppfatning at det måtte bli slik fordi medlemmene ble valgt uavhengig av hverandre fra utmarkskommuner. Lokalt ønsket man medlemmer med innsikt i og som var opptatt av skadebildet og press mot nettopp beitenæringen. Nemnda har registrert at den er blitt ”uthengt” som en ”samling sauebønder”, underforstått at de representerer rene partsinteresser. Flere medlemmer peker på at et samordna valg antakelig ville gitt et annet resultat, for eksempel med hensyn til kjønn, næringsmessig bakgrunn og interesser. Med det utgangpunkt som forelå, var den sammensetningen man fikk en god løsning. Nemndsmedlemmene mener selv at de skal representere og er representative for de kommuner de er valgt fra, i tillegg til å ivareta nasjonale målsetninger i henhold til mandatet. Lokalt er nettopp skadesituasjonen i næringa viktig, ifølge nemnda.
• Om mandatet. Nemnda mener at deres rolle er å virke konfliktdempende gjennom lokal medvirkning. Fastsettelse av avskytningskvote og jaktområder er de virkemidlene nemnda har, og det er gjennom politisk fastlegging av disse nemnda har en mulighet til å virke som konfliktreduserende organ.
• Om forventninger. Innledningsvis var medlemmene av den mening at de hadde en reell innflytelse og var betrodd stor myndighet. De hadde forventinger til å fylle en ny rolle i rovviltforvaltningen, men de var også realistiske med hensyn til at det var et vanskelig arbeide. Nemnda har ikke opplevd at forventningen har blitt innfridd. Allerede første vedtak, fattet i romjula 1997, ble overprøvd av DN. Dette ble oppfattet som et tungt slag mot nemnda. Siden dette har nemnda opplevd at politisk fattede vedtak til stadighet er blitt overprøvd av DN. Nemnda har sendt brev til Stortinget som konkluderer med at det etter deres oppfatning ikke har funnet sted en politisk styring med utviklingen av tapssituasjon og bestandsforvaltning i JSNs virkeområde. Forsøksordningen har dermed, etter nemndas egen oppfatning, ikke fungert etter forutsetningen. Nemnda er allikevel av den oppfatning at det beste er å være i dialog med forvaltningen og at det ikke ville bedret situasjonen å oppløse nemnda.
• Om lekmannsskjønn og kunnskapsgrunnlaget. Nemnda er klar over at forvaltningen har sine metoder å følge ved registrering og dokumentering av ynglehi, skader osv, og påstår ikke at man unnslår fakta. Flere av nemndas medlemmer synes allikevel at det har vært påfallende mange eksempler på at informasjon fra lokalt hold om observasjoner, skader og lignende stopper opp i systemet og blir liggende som ikke verifisert og ikke brukt. Nemnda opplever sekretariatet som for statisk og tregt, og lite i stand til å følge opp den informasjon som tilflyter systemet. Det hevdes sågar fra enkelte medlemmer at man kan mistenke forvaltningen for ikke å være interessert i å finne nye hi, fordi det ikke reageres på opplysninger fra lokalt hold. Medlemmene savner vilje til systematiske, konsekvente og helhetlige registreringer av ynglehi. Slik det nå er, er forvaltningen ikke i stand til å følge de årlige forandringer i bestanders størrelse og utstrekning, og hvordan rovvilt kommer i kontakt med og gjør skade på bufe. Skade kan skje i flere år før forvaltningen reagerer, hevdes det. Siden det, slik nemnda ser det, gjerne er i ”nye” områder at problemene og konfliktene oppstår og er sterkest, fører dette til at de vedtak som fattes ikke oppleves som tilstrekkelige. I denne situasjonen er det, etter nemndas mening, gitt for lite rom til å slippe til et helt nødvendig lekmannsskjønn som tar hensyn til både forvaltningens faglige grunnlag og annen lokalbasert kunnskap om rovvilt. Nemnda mener at forvaltningen holder seg til et urealistisk lavt estimat og lener seg for ensidig på ”føre- var” holdningen til fordel for bestandsanslag. Dette er en holdning som verken har dempende effekt på konfliktnivå eller er en effektiv forvaltningsstrategi i forhold til faktisk bestand. Nemnda er klar over at offentlig forvaltning generelt har en innebygd treghet, men mener at det de har opplevd med jervenemnda er verre enn all annen forvaltning. Nemnda mener de ”ligger foran” forvaltningen. De vedtak nemnda fatter ”i dag”, og som blir overprøvd av DN, er de vedtak forvaltningen kommer til å gå for ”i morgen”.
• Om samarbeid internt. Internt i nemnda har det, slik nemnda selv gir uttrykk for det, etter hvert utviklet seg et godt samarbeide. Det er noe ulike grunnholdninger i nemnda, og det er ulikheter i foretrukne formuleringer og utspill. Forskjellene er likevel innenfor rammen av det medlemmene kan akseptere og nemnda har hele tiden gjennom debatt og meningsutveksling funnet fram til vedtak som alle står bak.
• Om sekretariatet. Samhandlingen med fylkesmennene er varierende. Nemnda er misfornøyd med oppslutningen fra fylkesmennene når det inviteres til fellesmøter. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag skal samordne innspill og være sekretariat for nemnda. Nemnda kritiserer sekretariatet for å utføre ”et venstrehåndsarbeide”. Det har også vært utskiftinger av folk såpass hyppig underveis at det oppleves som et problem. Nemnda opplever samarbeidsklimaet mellom nemnd og sekretariat som ”kjølig”. Enkelte medlemmer mener videre at sekretariatet til tider har gått ut over sin rolle ved å komme med rene partsinnlegg. Det er en oppfatning i nemnda at sekretariatet ikke har maktet å fylle sin rolle. Nemnda opplever det som om sekretariatet har en tettere binding til DN enn til å tjene nemndas behov, og at resultatet har vært stadige konflikter der nemnda står på én side og sekretariatet og DN på den andre siden.
• Om innflytelse og konfliktreduksjon. Dette må vurderes i to retninger. Nemnda mener den har hatt liten innflytelse på kvotevedtak osv all den tid DN til stadighet har overprøvd deres vedtak. Nemnda må i større grad bli hørt og respektert dersom den skal ha en berettigelse. På den annen side har nemnda fått tilbakemeldinger fra lokalbefolkning og næringa om at den gjør en god jobb. Den har derfor fungert som en buffer mellom forvaltning og befolkning. Men all den tid nemnda ikke har hatt den tilsiktede innflytelse på endelige vedtak, opplever den å bli en ”brikke i et spill” der primærfunksjonen til slutt blir å være en buffer for en forvaltning den ikke kan si seg enig i.
• Om anbefalinger. Nemnda mener det må gjøres noe med den eksisterende jaktformen og forvaltningsordningen for jerv. Jakta er ikke effektiv nok og ikke godt nok organisert. Det undergraver et allerede svakt regime når ikke en gang den vedtatte kvoten blir tatt ut eller den blir tatt ut svært sent. Fellingseffektivitet er viktig for legitimitet og tilslutning lokalt. Nemnda mener det har liten hensikt å fortsette med nemnda i den nåværende situasjonen og formen. En videreføring krever at forvaltningen må slippe løs det politiske skjønnet. Dagens hyppige overprøving og dårlig oppdatert kunnskapsgrunnlag er ikke forenlig med intensjonene bak forsøket. Det kan ikke vurderes som vellykket, mener JSN.

6.2.4 Sekretariatet

Fylkesmannsembetet i Sør-Trøndelag er sekretariat for nemnda. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har således samordnet innspill fra de andre fem fylkesmennene. Vi skal her se på en del aspekter ved den erfaringen sekretariatet har gjort i prøveperioden.

• Om etableringsfasen. Arbeidet med forsøket startet høsten 1997. Forut for det var fylkesmannen klar over at det ville komme endringer som et resultat av stortingsmeldingen. Forskriften kom relativt sent. Det ble et hastverksarbeide for å avklare rammene for arbeidet og dra i gang det første møtet. En følge av hastverket var at første år måtte jaktsesongen utsettes til etter første møte. Møtet ble avholdet i romjula.
• Om forskriften. Forskriften var uklar på en del punkter. Tolkingen ble også forskjellig fra fylke til fylke. Ett vanskelig punkt var sammenhengen mellom jaktområde og sauebeite. Sekretariatet ønsket kun jakt i skadeområder, mens nemnda ville ha jakt i hele Sør-Norge. Et annet problem var den uavklarte statusen som ”østkorridoren” har. Denne faller utenfor virkemidlet med kjerneområder, samtidig er den sentral for måten man tenker forvaltning på. Dette har vært en kilde til konflikt, og her har det vært liten støtte å hente i forskrift eller kommentarer til denne.
• Om sekretariatsrollen. Det var en ny erfaring for fylkesmannens miljøvernavdeling å skulle håndtere en slik blanding av å være fagansvarlig og være et sekretariat, særlig innenfor et område hvor de tidligere utøvde suverenitet. Funksjonen var komplisert på to plan. For det første var det en ny funksjon i forhold til et politisk utvalg, og dernest omfattet nemndas arbeide flere fylker og fylkesmannens miljøvernavdelinger.
• Om samarbeid i sekretariatet. Etter noe prøving og feiling innledningsvis hvor forskjellige fylkesmenn sendte ”sine” innspill direkte til nemnda i forbindelse med møter, ble det etablert en arbeidsdeling mellom fylkesmennene. I henhold til arbeidsdelingen ble alle innspill samordnet gjennom fylkesmannen i Sør-Trøndelag, samtidig ble det innført en ordning med formøter mellom fylkene, som også fungerte som et diskusjonsforum mellom dem. Sekretariatet mener at nemnda er fornøyd med denne arbeidsformen. Fylkesmennene har i samarbeid stått for administrering av lisensjakt på jerv i henhold til nemndas vedtak.
• Om hensikten med nemnda. Nemnda representerer et forsøk på å få lokal forankring av rovviltforvaltningen. I dette ligger det et forsøk på å dempe konfliktnivået og å få tilpasset lokal forvaltning innenfor nasjonale rammer.
• Om sammensetningen. Sammensetningen av nemnda ble mye diskutert innledningsvis, også i sekretariatet. Det kunne etter sekretariatets oppfatning vært lagt føringer for å sikre en jevnere representasjon fra forskjellige grupperinger. Nemnda er relativt tungt representert fra næringa.
• Om nemnda som forvaltningsorgan. Flere av medlemmene i nemnda har mange roller. Dette vanskeliggjør utgangspunktet, og det kan stilles spørsmål ved om de er tilstrekkelig ansvarlige som et forvaltningsorgan. Sekretariatet mener å ha erfart at det i diskusjoner brukes vikarierende argumenter for å fremme næringsinteresser. Dette kan være uheldig da nemnda behandler kontroversielle saker. Nemnda har, etter sekretariatets mening, i enkelte klagesaker utvist et uheldig skjønn. Eksempel på dette fra siste år er at nemnda valgte å ikke behandle klager som ligger i ”grenselandet” med hensyn til klagefrist. Her burde nemnda vist større smidighet og kan i dette tilfellet ikke sies å være konfliktreduserende.
• Om forholdet til DN. Sekretariatet synes ikke at DN har forholdt seg annerledes til denne nemnda enn den i nord. DN forventes å gripe inn dersom nemnda gjør vedtak som kan skade forpliktelser Norge har anerkjent. Sekretariatet er av den oppfatning at nemnda måtte forvente å bli overprøvd, slik den har utformet sine vedtak. Med hensyn til faglige vurderinger står sekretariatet nærmere DN enn nemnda. Forholdet mellom nemnd og DN kan ta to ytterpunkter. Det ene er å stadig bli overprøvd, men for så vidt allikevel sikte mot å innordne seg premissene for rovdyrforvaltningen. Det andre er å opponere mot DN for å ha få popularitet og dekning i egen næring. Nemnda har, slik sekretariatet ser det, vært delt i sin strategi/taktikk i forhold til DN. Enkelte medlemmer har ønsket en mer innordnende strategi, mens andre har ønsket mer opponering. Det har vært et problem i nemnda at de som har søkt opponering har fått gjennomslag og kan ha virket hemmende på medlemmer med konfliktdempende krefter.
• Om lekmannskjønn. Lekmann og ekspert representerer to kunnskapssyn. De to må respektere hverandres syn. Forskning viser at det ikke er tilstrekkelig med et lokalt perspektiv på forvaltning av rovdyr. Lekmannstilnærmingen med en lokal forankring kan lett medføre at det lokale perspektivet får for tungt gjennomslag. Sekretariatet fikk i oppgave å forklare en rekke forhold som fra et biologisk perspektiv er greit, men som fra et lekmannsperspektiv er vrient. Et forhold som illustrerer dette er hvordan et lite antall jerv kan sette mye spor. Sekretariatet legger til grunn minimumstall for sin anbefaling, men ”strekker seg noe i forhold til dette”. Dette valget er å oppfatte som en ”føre-var” strategi.
• Om konfliktreduksjon. I den tiden nemnda har virket har konfliktnivået være lavere, i alle fall i forholdet mellom fylkesmannen og omverden. Det er mulig at nemnda eller andre forhold gjør at denne konflikten er flyttet inn mot DN. Foruten nemnda er det kanskje like viktig at det er innført lisensjakt. Det har gjennom hele perioden vært uenighet mellom nemnd og verneinteresser. De siste årene har imidlertid næringsinteressene ”dempet” seg.
• Om fellingseffektivitet. Den dårlige fellingseffektiviteten er forhåpentligvis et forbigående problem. Forklaringer på dårlig effektivitet kan blant annet være dårlig vær, glissen jervebestand og ukjent jaktform.
• Om samarbeidet internt i nemnda. Sekretariatet har ikke registrert konflikter i nemnda som har virket lammende eller hemmende på nemndas arbeide. Noen medlemmene har vært mer moderate enn det de fikk gjennomslag for. Slik sett har de ønsket å stemme annerledes enn det de faktisk gjorde.
• Om forholdet nemnd – sekretariat. Sekretariatet har til tider opplevd at nemnda på forhånd og uten at sekretariatet var til stede, hadde bestemt hva nemnda skulle beslutte i det påfølgende ordinære møtet. Svakheten ved dette er at man ikke får reelle diskusjoner i det ordinære møtet når sekretariatet er tilstede. Dette fører til at sekretariatet ikke blir i stand til å utøve sin rolle som fagansvarlig. Nemnda føler nok også at de ikke får god nok service av sekretariatet. Men arbeidet med nemnda er kun ett av mange områder som sekretariatet jobber med. Sekretariatet tror at nemnda mener at de ikke har gjort en god jobb. På et telefonmøte lot enkelte medlemmer det falle en kommentar om at fylkesmannens miljøvernavdeling tok utvalget som et venstrehåndsarbeide. Selv mener sekretariatet at saksframleggene er bra, gitt de tilgjengelige ressurser. Sekretariatet har, til tross for en del faglig uenighet opplevd tonen i de fleste møter som relativt ”god”.

6.2.5. Drøfting av utvalgte forhold ved denne nemnda

Denne nemnda har hatt et konfliktfylt og vanskelig ”liv”. Vi vil trekke fram noen forhold vi mener karakteriserer den situasjonen man her har kommet opp i. Dette kan bidra til å forstå hvorfor og hvilke ansvarsforhold som kan gjøres gjeldene.

For sesongene 97/98 og 98/99 overprøvde DN jervenemndas vedtak, mens for sesongene 99/00 og 00/01 valgte DN ikke å overprøve vedtak. Se gjennomgangen av saker foran.

Makt og myndighet vs kompetanse og legitimeringsgrunnlag.
Vi vil peke på ett, etter vår oppfatning, grunnleggende sett uheldig trekk ved denne nemnda som gir den et ”trangt” utgangspunkt:

1. På den ene siden er nemnda gitt makt og myndighet kun utenfor kjerneområdet, og ikke over skadefellinger. Videre foreligger en ”østkorridor” (se kapittel 5.2.1) hvor lisensjakta være ”forsiktig” (St meld nr 35 (1996-97):72) og knyttet til ”eventuelle alvorlege skadeområde” (op.cit:72). ”Østkorridoren” ble av nemndsmedlemmene oppfattet som et ”kjerneområde-light”, noe som ytterligere kompliserte en allerede vanskelig forvaltningssituasjonen. I tillegg sliter man med lav fellings-effektivitet.
2. På den andre siden er medlemmene i nemnda plukket fra kommuner med skadeproblemer og/eller omfattende utmarksbeite. Det synes for oss rimelig å anta at den kunnskap og det nettverk disse medlemmene sitter inne med, og som hele forsøket dreier seg om å trekke inn og ansvarliggjøre som politisk kraft i rovviltforvaltningen, nettopp er om skadebildet og virkninger på landbruket (sluttnote 5).

Etter vår oppfatning er det lite samsvar mellom 1 og 2. Det er for dårlig samsvar mellom nemndas makt og myndighet og dens kompetanse og legitimeringsbasis. Dette kan kalles en strukturell skjevhet. Selv om nemnda skulle gjennomføre en forvaltning innenfor sitt myndighetsområde som isolert sett traff en god balanse mellom biologi og næring, er det slett ikke sikkert at dette ville være nok til å sikre nemnda lokal støtte. Nemnda hadde et vanskelig utgangspunkt. Pga den strukturelle skjevheten var den fratatt mye av sin mulighet for å hente støtte lokalt som en følge av at den ”ordner opp i” lokale problemer. Den fant heller ikke direkte anvendelse for sin lokalkunnskap om skadebilde og press på næringa (selv om kvoter for lisenskjakt utenfor kjerneområdet indirekte er motivert av blant annet skadebildet).

Denne strukturelle skjevheten tilsier isolert sett at nemnda har behov for et ekstra godt handlingsrom for å finne fram til en forvaltningsstrategi som allikevel oppfattes som en ny politikk som tar lokale hensyn. Etter vår oppfatning fikk ikke nemnda dette handlingsrommet. Det kommer vi tilbake til i diskusjonen under om overprøving.

Etter vår vurdering er denne strukturelle skjevheten den viktigste årsaken til at nemnda ikke har lykkes i sitt arbeide. Konfliktene har vist seg på svært konkrete måter. I det følgende skal vi se nærmere på disse.

Kvoter, klagebehandling og overprøving:
Ser vi på klagebehandlingen/overprøvingen, framstår de tallmessige forskjellene som lite dramatisk. Det er mer påfallende at det oppstår en så sterk konflikt på basis av situasjonen. For sesongen 97/98 kom et kvotevedtak på 13 dyr, mens innstillingen var 9 dyr. Siden kvoteberegningene i denne innstillingen er utarbeidet etter ”gamle” saksbehandlingsrutiner, er det rimelig å se på innstillingen som et godt utgangspunkt for alle parter for å fatte et vedtak i en situasjon med stor knapphet på tid.

Nemndene kom sent på plass i 1997. Første møte og vedtaket om 13 dyr kom i et ”hastemøte” i romjula 1997. Denne forsinkelsen kan ikke belastes nemnda, og antakelig i begrenset grad DN. Utgangspunktet er at man hadde hastverk, man kom sent i gang og det var minimal forberedelse. Dårlig tid og lite forberedelse kunne tilsi at innstillingen dette året veide tungt for begge parter. Men det skjedde ikke. Nemnda markerte seg ved å legge på til 13 dyr, og DN gjorde sitt ”mottrekk”. Hvordan? Det innløp som forventet klage på vedtaket på 13 dyr. DN valgte å la klagene få oppsettende virkning, og det for en kvote ut over 6 dyr . Samtidig var det klart at det å gi oppsettende virkning for jakta på et så sent tidspunkt i jaktsesongen, rent faktisk betydde at kvoten det året effektivt neppe kunne bli mer enn på 6 dyr.

I tillegg til dette var alle parter, også DN, vel kjent med at fellingseffektiviteten var lav. Kvote på jerv er én sak, faktisk antall felte dyr en annen (dette er også brukt som argument av DN to år senere for ikke å overprøve). For sesongen 97/98 var det altså mange grunner til å bruke denne kunnskapen til å styre unna diskusjoner som intensjoner om å felle dyr (kvoter), og heller legge vekt på hvor mange dyr som faktisk vil falle.

Det er samlet sett derfor lett å se at DNs inngripen dette året kunne oppfattes som en betydelig inngripen i den nyetablerte nemndas myndighet. Det er også lett å se at dette kunne oppfattes som en overreaksjon fra DNs side for å markere posisjon i det nye forvaltningssystemet.

Vi skal ikke her finsikte begrunnelser på begge sider. Nemnda var, så langt vi kan se det, uvøren i sin avvisning av det offisielle bakgrunnsmaterialet som ”mangelfullt”, og ikke etterrettelig nok i sin referanse til ”lokal muntlig informasjon” (se møtegjennomgangen foran). Nemndas vedtak kan lett oppfattes som en markering.

DN på sin side kan også oppfattes som markeringsorientert. Foruten dette med oppsettende virkning ut over 6 dyr, ble DN lite konkret i sin klagebehandling når de konkluderte med at ”føre-var” prinsippet ikke var vektlagt tilstrekkelig. Det var altså vektlagt, men ikke tilstrekkelig. Det er et spørsmål om ikke DN her utøver et politisk skjønn som ikke ligger til deres kompetanse, men til nemndas myndighet. I tillegg dreier saken seg om kvoter og ikke felte dyr, i en situasjon hvor man vet at kvoten neppe blir oppfylt.

Neste år, sesongen 98/99 gjentar samme historien seg, men denne gangen kommer kvotevedtaket til vanlig tid. Sekretariatet innstiller på 9 dyr. Nemnda vedtar en kvote på 12 dyr. Det kommer inn klager. DN setter ned kvoten til 10 dyr. I begrunnelsen henvises til forrige års begrunnelse.

Sesongene 99/00 og 00/01 blir så situasjonen en annen. 99/00 innstiller sekretariatet på 12 dyr og nemnda vedtar 14, og i 00/01 innstiller sekretariatet på 13 dyr som blir nemndas vedtak. I begge tilfeller kommer det inn klager som DN ikke tar til følge. DN legger om strategien i sitt forhold til nemnda. Begrunnelsen er todelt. For det første henvises det til evalueringen og at DN av hensyn til den ikke bør overprøve fordi da vil en regional modell ikke bli utprøvd. Videre henvises det til den dårlige fellingseffektiviteten, og at det uansett neppe blir felt så mange dyr at det er en trussel (underforstått mot en ”føre-var” forvaltning).

Vurdert fra evalueringshold kan vi ikke se at argumentet om ikke å gripe inn som man ellers ville ha gjort av hensyn til evalueringen, har noen verdi. Snarere forstyrrer det evalueringen at det på den måten skapes en ”kunstig” situasjon. Det bringer inn et element av ikke-autentisk atferd i forvaltningssystemet, noe som gjør prosessen vanskeligere å forstå.

Konfliktreduksjon:
Det har i denne delen av forsøket knapt nok vært noen konfliktreduksjon i forholdet mellom nemnd og sentrale ledd i rovviltforvaltningen. Det er også ulike oppfatninger mellom nemnd og sekretariat om konflikt mellom nemnd og det regionale forvaltningsleddet, men slik vi ser det er det ikke rimelig å karakterisere konflikten som redusert.

Tabell 6.3 Sau og lam erstattet som tap pga jerv utenfor kjerneområdet i Sør-Norge i perioden 1993-1999 (Kilde: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag)
År	Antall dyr
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999	248 607 484 1371 1872 3740 4871
Sum	13193

Derimot gir flere av partene uttrykk for at konfliktene mellom lokalsamfunnet og de tradisjonelle aktørene i rovviltforvaltningen (DN og fylkesmannens miljøvernavdeling) i det minste er dempet. Dette er for så vidt bemerkelsesverdig, ettersom skadesituasjonen i JNS sitt virkeområde (se tabell 6.3) har utviklet seg negativt i prøveperioden (For en mer fullstendig utvikling over skadesituasjonen, se vedlegg 1). Det er lett å skjønne at denne utviklingen har vært årsak til stor slitasje og frustrasjon i nemnda. Skadesituasjonen er en av flere årsaker til etablering av forsøket. Det kan reises spørsmål om den konfliktreduksjon som vi her mener har funnet sted, skyldes nemndens eksistens og arbeide, eller om det skyldes det forhold at det nå åpnes for lisensjakt og at lokale jegere således kan delta i selve fellingen. Det er vanskelig å skille disse momentene, og vår vurdering baserer seg på logikken i spørsmålet og hva som har kommet til uttrykk i møte med aktører og dokumenter. Vi finner det lite plausibelt å anta at det å delta i selv avlivingen av jerven i seg selv er konfliktreduserende, men vi finner det mer plausibelt å anta at det å delta i bestemmelsen av hvor mange som skal avlives hvor og når, i seg selv er konfliktreduserende. Dette understøttes av at flere medlemmer i JNS mente det var behov for å profesjonalisere jakta for å bedre fellingseffektiviteten. For spesielle grupper, som for eksempel Norges Jeger og Fiskerforbund, er selve jakta og det forhold at den utøves av jegere med lokalkunnskap, i seg selv viktig. Men ut over dette, er det vår oppfatning at det er mer plausibelt å vektlegge betydningen av nemndene som beslutningsorgan enn åpning av lisensjakt, som sentralt for konfliktreduksjonen vi har observert.

Uttrykkskonkurranse:
DNs overprøving/klagebehandling skapte skarpe reaksjoner i nemnda, og nemndas virke har åpenbart skapt en situasjon i DN. Det er viktig her å ta med seg konklusjonen fra forrige avsnitt, nemlig at overprøvingen skjedde med utgangspunkt i liten forskjell i antall dyr som antakelig ville falle som en følge av vedtakene. Videre var forskjellen i kvoter (dvs planer om å felle dyr) heller ikke vesentlig forskjellig fra forskjeller som passerer uten overprøving i andre nemnder. Samtidig forverret skadesituasjonen seg.

I denne typen konflikter kan det utvikle seg en uttrykkskonkurranse mellom partene (kapittel 3.4). For begge sider blir det et poeng å signalisere tilhørighet/posisjon til omgivelsene, i denne sammenheng til offentlighet og (andre) myndigheter, gjennom stadig skarpere formuleringer. Etter vår oppfatning har begge parter deltatt i uttrykkskonkuransen. Det er vel for så vidt ikke uventet at et politisk organ som nemnda, med stort behov for å uttrykke sin følelse av avmakt overfor lokalbefolkingen, deltar i en slik uttrykkskonkurranse. Det er mer uventet at DN også deltar. Det er ikke urimelig å tolke pressemeldinger fra DN på den måten. I pressemeldingene gir forvaltningen offentligheten beskjed om at de ikke støtter vurderingene i nemnda, men at de ikke vil gi klagerene medhold fordi nemnda skal evalueres: ”Når DN velger ikke å endre jervenemndas vedtak begrunnes det blant annet med at så lenge ordningen med jervenemnda er en prøveordning som senere skal evalueres, er det riktig å la regionale vedtak stå fast”. Videre argumenteres det med at fellingseffektiviteten er lav og at ”det er lite sannsynlig at hele kvoten blir fylt” (Presseinformasjon fra fylkesmannen i Sør-Trøndelag datert 29.10.99). (Noe man fikk rett i - resultatet ble at 4 av 15 dyr falt i jakta).

Pressmeldingen kan vanskelig betegnes som noe annet enn et bemerkelsesverdig skarpt uttrykk fra et administrativt forvaltningsorgan overfor et politisk forvaltningsorgan. Det forhold at det politiske organet er underordnet det administrative i klagehenseende, endrer ikke dette bildet. Det er lett å forstå at disse pressmeldingene kan bli oppfattet som en underkjenning av nemnda, og med ikke så lite tilsnitt av en nedlatende holdning. Det er trolig at en slik holdning uttrykt i det offentlige rom skader, snarere enn hjelper, nemnda i sitt arbeide for å virke som et konfliktreduserende organ. Det er også vanskelig å forstå hvordan denne beslutningen fra DNs side kan være forenlig med en ”føre-var” holdning, som man tidligere har sagt at har føringer i denne saken.

6.3 Gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen (GNF)

Oppnevningsprosedyren har fungert godt. Den ble gjennomført relativt raskt og sent i 1997, slik at nemnda var på plass kort tid før første møte. Nemnda fikk følgende sammensetning:

Tabell 6.4: Gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen (GNF). Sammensetning, næringsmessig og kommunal-/lokal-/annen politisk erfaring
Fylke	Kommune	Person	Funksjon i nemnda	Kommunalpolitisk forankring Næringsmessig tilknytning
	Overhalla	Jørgen Tømmerås	Leder	Tidligere ordfører. I landbruket. Har ikke husdyr.
	Steinkjær	Vidar Jørgensen	Medlem	Tidligere leder Nord-Trøndelag bondelag. Bonde – grønnsaker.
	Lierne	Martin Haugen	Medlem	Kommunepolitiker. Bonde – sauedrift.
	Meråker	Per Tuseth	Medlem	Leder i viltnemnda. Rovdyrkontakt. Bonde – mjølkeproduksjon.
Sør-Trøndelag	Åfjord	Oddvar Holmstrand	Nestleder	Kommunestyrerepresentant. Rovviltkontakt i kommunen. Bonde – sauedrift.
2 fylker	5 komm	0 kvinner og 5 menn

Sammensetningen har vært stabil gjennom perioden.

• Samlet sett er nemnda godt representert med generell kommunal-/lokalpolitisk erfaring (5 av 5), og også med erfaring fra kommunalt arbeide med rovvilt (rovviltkontakter).
• Det er videre et betydelig innslag av medlemmer med nåværende eller tidligere næringsmessig tilhørighet i landbruket (4 av 5), til dels også basert på utmarksbeite. Men nemnda har også innvalgt medlemmer som ikke har slik tilknytning (1 av 5).

6.3.2 Saksbehandling og møter

Vi skal her gå kortfattet gjennom møter og saker i perioden fra oppstart til ut år 2000.

• Møte 26. januar 1998. Konstituerende møte. Kvotefastlegging for sesongen 97/98. Sekretariatets forslag var fylkesmannens innstilling som hadde vært ute på høring etter ”gammel” ordning. Innstillingen er 15 dyr uten alders- eller kjønnsbegrensing. Vedtak om kvotejakt på 20 dyr fra jaktstart, med en reservekvote på 12 dyr brukt etter vurdering fra sekretariatet. Det ble satt et tak på hunndyrkvoten på 10 dyr. Det kom inn to klager fra vernesiden (Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyr).
• Møter 19. februar 1998 og 17. mars 1998. Klagebehandlingsmøter. GNF opprettholder sitt vedtak, og DN støtter dette i sin klagebehandling.
• Møte 17. desember 1998. Kvotefastsettelse. Innstillingen er 9 dyr, med 3 hunndyr og en reservekvote på 6 dyr i 7 avgrensede regioner. Vedtak om kvote på 10 dyr, med en reservekvote på 6 dyr som innen 1. mars vurderes av sekretariatet etter søknad. Hunndyrkvoten settes til 4 dyr. Kvoten fordeles på 6 regioner.
• Møter 9. februar 1999, 23. februar 1999 og 25. mars 1999 (telefonmøter). Bruk av reservekvote. Vedtak om bruk av de 4 dyrene i reservekvoten, etter søknad til sekretariatet.
• Møte 16. desember 1999. Kvotefastsettelse. Vedtak som innstilt fra sekretariatet om kvote på 15 dyr fordelt på 7 avgrensede regioner, med en reservekvote på 7 dyr som innen 17. februar vurderes av sekretariatet etter søknad. Hunndyrkvoten settes til 6 dyr over 1 år.
• Møte 17. februar 2000 og møte 1. mars 2000 (telefonmøte). Evalueringsmøte for jaktsesongen. Bruk av reservekvote. Nemnda vedtar bruk av 7 dyr av reservekvote.
• Møte 14. desember 2000. Kvotefastsettelse. Vedtak om kvote på 8 dyr fordelt på 4 avgrensede regioner, med en reservekvote på 5 dyr som innen 1. mars vurderes av sekretariatet etter søknad. Hunndyrkvoten settes til 4 dyr over 1 år.

6.3.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold

I dette avsnittet skal vi se på nemndas egen vurdering av forhold knyttet til deres arbeide. Oppsummeringen framhever noen, men ikke alle synspunkter.

• Om oppnevning. Medlemmene kommer fra ”skade-kommuner”. Det er en klar holdning i nemnda om at de ikke representerer ”sine” kommuner, men har et allmennpolitisk ansvar.
• Om sammensetningen. Innledningsvis var det kritikk mot nemnda at de var ensidig sammensatt og antakelig ville ta ensidige beslutninger til fordel for ”sin” næring. Dette kom særlig til uttrykk i nemndas første møte 26. januar 1998. Det var omfattet av stor interesse fra media som værét konflikt og ensidige forvaltningsutspill fra nemnda. Det første nemnda gjorde var å åpne alle møter for pressen og andre. Dette fungerte bra og kritikken mot nemnda forstummet.
• Om mandat og forventninger. Nemnda diskuterte mandatet i plenum innledningsvis. Nemnda mener at man fant fram til en felles plattform hvor den enkelte var seg sitt ansvar bevisst, nemlig å skulle forvalte en levedyktig gaupestamme med et minimum av skader på rein og bufe. Det var vanskeligst å finne fram til enighet innad i nemnda det første året, men man maktet å forhandle seg fram til et resultat. Det var et viktig signal utad at det nye organet ville høre på frustrasjon i lokalsamfunnet, men også bevare en levedyktig stamme. Ønsker om å påvirke systemet, bygge ut kompetanse, bruke sin kompetanse og være opptatt av at kritikerne ikke får rett, er holdninger vi finner igjen hos flere medlemmer i nemnda.
• Om lekmannsskjønn og kunnskapsgrunnlag. Nemnda er av den oppfatning at det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for gaupeforvaltningen. De har blant annet drøftet muligheten for å arrangere en større internasjonal konferanse om forvaltning av gaupe. Nemnda har tatt initiativ overfor sekretariatet for å få en bred gjennomgang av gaupas biologi. Man har så langt slått seg til ro med at det ikke finnes økonomisk grunnlag for denne type kunnskapsoppgradering. Seminaret DN hadde innledningsvis var for så vidt ok, men det gikk bredt ut og dekket ikke behovet. Det er et problem for gaupeforvaltningen at tallmaterialet er svakt, og at det av forskjellige grunner, ikke minst været de senere årene, har vært vanskelig å foreta tellinger. Sekretariatet har gjort det de kan for å framskaffe tall. Det tallet sekretariatet vil stille som faglig garantist for er minimumstallet. Samtidig har nemnda hatt annen type grasrotinformasjon, som observasjoner og skadebildet. På denne bakgrunn har nemnda kommet fram til tall noe i overkant av det minimumstallet skulle tilsi som basis for kvotediskusjoner. Denne diskusjonen har også sekretariatet etter hvert blitt med på. De har således blitt med i skjønnsutøvelsen. Det har vært en utvikling underveis både mellom medlemmer og mellom nemnd og sekretariat i retning av mer samstemt oppfatning om bestand og uttak.
• Om samarbeid internt. Samarbeidet internt i nemnda har utviklet seg bra, og er i dag meget godt.
• Om sekretariatet. Forholdet til sekretariatet har utviklet seg og begge parter har utviklet sin rolleforståelse fra det første vanskelige møtet til at de i dag har et godt forhold bygget på gjensidig respekt for kompetanse, seriøsitet og vilje til å finne fram til løsninger. Sekretariatet får meget godt skussmål fra nemndsmedlemmene.
• Om innflytelse og konfliktreduksjon. Nemnda er av den oppfatning at den har hatt innflytelse og at dens virke har vært konfliktreduserende i forhold til utgangspunktet. Verneinteressene var på kant med nemnda innledningsvis, både på nasjonalt og regionalt nivå. Regionalt har dette nå endret seg, og verneinteressene oppleves som medspillere. Nasjonalt er situasjonen en annen, og fra enkelte nemndsmedlemmer blir det oppfattet som et problem at nasjonale verneorganisasjoner ikke har satt seg inn i og tatt inn over seg den nye forvaltningsordningen og verdier i denne.
• Om anbefalinger. Det er en klar anbefaling fra nemndsmedlemmene at ordningen må videreføres, og at det vanskelig kan tenkes å gå tilbake til ordningen forut for forsøket. Enkelte nemndsmedlemmer er av den oppfatning at modellen bør bygges videre ut til å omfatte flere eller alle rovdyrene, og at det bør prøves ut å samle flere dyr i en nemnd. På denne måten kan det samlede rovdyrtrykket vurderes og balanseres mot hensynet til å sikre levedyktige stammer i henhold til gjeldende politikk.

6.3.4 Sekretariatet

Fylkesmannsembedet i Nord-Trøndelag er sekretariat for nemnda. Vi skal her se på en del aspekter ved den erfaringen sekretariatet har gjort i prøveperioden.

• Om etableringsfasen. Etableringen skjedde i en konfliktfylt fase i rovviltforvaltningen i fylket. Den ”gamle” forvaltningsmåten med et utkast som ble sendt på høring, var blitt en heller uproduktiv markeringsarena for motstridende interesser. Det var derfor behov for nye grep. Første året var det mye turbulens, både rundt nemnda og til dels innad. Men dette jobbet nemnda seg ut av og har hele tiden vært opptatt av å pleie sin legitimitet utad. Dette medførte at nemnda første året ikke fulgte sekretariatets innstilling, men økte kvoten betydelig i forhold til innstillingen. Senere har det vært sammenfall mellom innstilling og vedtak.
• Om forskrift og mandat. Var klart nok på hovedpunktene om nemndas myndighet og sekretariatets rolle.
• Om RUR og nemnd. Det var uklart i mandatet om forholdet mellom nemnd og RUR, og særlig om det skulle være rådgivende relasjoner mellom dem. Nemnda fikk raskt et problem her. Nemnda gav innspill til RUR som ikke ble tatt hensyn til. Etter hvert hjalp det noe at nemndas leder og nestleder møtte i RUR.
• Om sekretariatsrollen. Har lagt vekt på å opptre ryddig og profesjonelt, men samtidig lagt vekt på å være et aktivt sekretariat. Dette betyr aktiv i formidlingen av faktagrunnlag for diskusjon, men tilbakeholdne i forhold til konklusjoner og vedtak. Har bare ”grepet inn” i tilfeller hvor nemnda måtte ha vært i ferd med å komme på kant med regelverket.
• Om kunnskap og tall. Etter hvert ble det mye diskusjon i nemnda om det faglige grunnlaget for gaupeforvaltningen. Dette gjelder så vel biologi som tall. Nemnda etterspurte informasjon om gaupas biologi og det ble brukt en del tid på dette både i form av å samle skriftlig materiale og ved å gi muntlige presentasjoner. I forbindelse med vedtaksmøter har nemnda vært svært aktive og stilt mange avklarende spørsmål av faglig art. Historisk er det en betydelig datakonflikt i forhold til rovdyr. Når kvotejakt ble innført var forvaltningen dårlig forberedt på det. Dårlig forberedt i betydningen lite tall, og at det var lite utvikla metodikk for feltregistrering. Dette gjelder også for familiegrupperegistering. Registreringene starta i det små i 1993, og hadde blitt rimelig gode i 1995. Så når gaupenemnda kom inn var det allerede gjort mye med å løse eller i alle fall arbeide med å løse datakonflikten. Fylkesmannen har hele tiden lagt minimumstallet til grunn. Det er to grunner til dette, lettest metodisk og som en ”føre-var” tilnærming. Sekretariatet har hele tiden vært påpasselig med å beskrive og understreke feilkilder og usikkerhet. Det er viktig at nemnda forstår usikkerheten og tallgrunnlaget. Viktig både for å legitimere tallene og for legitimiteten i forholdet mellom sekretariat og nemnd. Værforholdene har gjort det vanskelig å få gode estimater de senere årene. Situasjonen med feilkilder og usikkerhet vil vedvare. Det er derfor særlig viktig med et fleksibelt vedtakssystem. Dette har GNF fått til med startkvote og reservekvote, hvor uttak av reservekvoten skal begrunnes i biologiske forhold og biologisk argumentasjon. Fleksibilitet, sammen med fellingseffektivitet, er viktig for at forvaltningssystemet oppfattes som legitimt utad. Fellingseffektiviteten har vært god. Nemndsmedlemmene har tatt sin rolle som offentlige forvaltere meget seriøst, og de har vektlagt sin rolle som forvaltere med et stort faglig og politisk ansvar.
• Om konfliktreduksjon. I sum har det nye forvaltningsgrepet og nemndas håndtering av oppgavene hatt en klart konfliktreduserende effekt.

6.4 Gaupenemnda i Hedmark (GH)

GH er den eneste nemnda som er å oppfatte som et partssammensatt politisk organ. Nemnda fikk følgende sammensetning:

Tabell 6.1 Jervenemnda i Nord-Norge. Sammensetning, næringsmessig og kommunal-/lokal-/annen politisk erfaring
Organisasjon	Person	Funksjon i nemnda	Kommunalpolitisk forankring Næringsmessig tilknytning
Hedmark fylkeskommune	Reidar Åsgård	Leder	Ordfører. Leder i RUR.
Hedmark Naturvernforbund	Arve Fossen	Medlem	Tillitsvalgt
Hedmark Sau- og Geitealslag	Rachel Haarseth	Medlem til 98	Tillitsvalgt (til 98).
	Olav Sjøli	Medlem fra 98	Tillitsvalgt. Bonde, sauedrift.
Glommen, Mjøsen og Trysilvassdragets skogeierforening og Hedmark Utmarkslag	Jan Kr. Høye	Nestleder	Ansatt i Glommen Skogeierforening. Medlem i RUR.
Norges Jeger- og Fiskerforbund - Hedmark	Hans Ole Solberg	Medlem	Fylkessekretær. Medlem i RUR.
5 institusjoner

Sammensetningen har vært stabil gjennom perioden, med en utskifting for Hedmark Sau og Geitealslag. Naturvernforbundets representant har stort sett meldt forfall eller uteblitt fra møtene (se liste under). Det var ikke gitt regulerende bestemmelser for valg av medlemmer som styrte den endelige sammensetningen med hensyn til kjønn, alder, yrke eller lignende. Følgende kommentarer er gjort på den bakgrunn:

• Det er en blanding av ansatte i interesseorganisasjonene de er valgt fra og tillitsvalgte i organisasjonene.
• Det er flere medlemmer med kryssrepresentasjon mot RUR, blant annet felles leder i de to organene.

6.4.2 Saksbehandling og møter

Vi skal her gå kortfattet gjennom møter og saker i perioden fra oppstart til ut år 2000.

• Møte 16. januar 1998. Kvotefastsettelse. Innstilling fra sekretariatet var 15 dyr, hvorav maksimalt 5 hunndyr. Kvote fastsatt, med simpelt flertall, til 18 dyr, hvorav 7 hunndyr. Det kommer inn 4 klager, 3 fra vernehold og 1 fra næringshold. Klagene medfører at DN utsetter iverksetting av nemndas vedtak.
• Møte 13. februar 1998. Klagebehandlingsmøte. Naturvernforbundets representant forlater møtet ved behandling av klagesaker fra vernesiden, men deltar ved behandling av klage fra næringssiden. Sekretariatet innstiller på en oversendelse av klagene til DN for nærmere behandling. Nemnda fatter, med simpelt flertall, vedtak om at klagen fra næringshold tas delvis til følge, hvilket ikke har innvirkning på totalkvoten på 18 dyr, med maksimalt 7 hunndyr. Klagene fra vernesiden blir med 4 stemmer anbefalt ikke tatt til følge. Saken går så til DN. I kjølevannet av dette oppstår en diskusjon mellom nemnd og DN om endringen som følge av klage fra næringshold var å oppfatte som klagebehandling (som er DNs myndighetsområde) eller ett nytt selvstendig vedtak hos nemnda (som er deres kompetanse).
• Møte 2. mars 1998. Klagebehandlingsmøte. Naturvernforbundets representant melder forfall pga selverklært inhabilitet i en klagesak. Møtet kom i stand på bakgrunn av et brev fra DN av 17. februar 1998 ”Ang. spørsmål i tilknytning til gaupenemnda i Hedmark” om forholdet til klagere og gaupenemnd. Dette brevet sporer en diskusjon om juridiske og prosessuelle forhold rundt klageprosedyrer og –beslutninger. Nemnda vedtar en uttalelse som sterkt kritiserer DNs forståelse av klageadgang og prosedyrer i klagebehandling.
• Møte 6. november 1998. Kvotefastsettelse. Naturvernforbundets representant melder forfall. Sekretariatets forslag er 12 dyr, hvorav 4 hunndyr, fordelt på 5 regioner. Nemnda vedtar 20 dyr, med maksimalt 10 hunndyr. Kvotene blir fordelt på 5 regioner. Det kommer inn 3 klager, 2 fra vernehold og 1 fra næringshold.
• Møte 14. desember 1998. Klagebehandling. Naturvernforbundet melder forfall fordi Naturvernforbundet ved Arve Fossen står som klager. Sekretariatet innstiller på at nemnda skal anbefale DN å delvis imøtekomme klagen fra vernehold, og at ny kvote settes til 14 dyr totalt, hvorav 5 hunndyr. Nemnda vedtar at klagene ikke skal imøtekommes helt ut, men vedtar en endring som medfører at totalkvoten økes til 21 dyr og at det gjøres noen endringer i hunndyrkvote med mer. Klagene blir behandlet av DN, som i brev av 22.01.99 støtter nemndas vedtak og avviser klagene med begrunnelsen at DN ”kan ikke se at gaupenemndas vedtak er slik at bestanden av gaupe i Hedmark kommer i fare”, og heller ikke at nemnda har gått ut over sine fullmakter. Nemnda får dermed også tilslutning til økningen fra 20 til 21 dyr som skjedde fra opprinnelig kvotevedtak til nemndas klagebehandling.
• Møte 16. mars 1999. Naturvernforbundets representant melder forfall. Behandling av søknader om oppheving av regiongrenser og tildeling av tilleggsdyr. Søknad avslått.
• Møte 20. oktober 1999. Kvotefastsettelse. Naturvernforbundets representant møter ikke. Sekretariatet innstiller på 13 dyr, hvorav maksimalt 5 hunner, fordelt på 5 regioner. Vedtak blir 14 dyr, maksimalt 6 hunner, fordelt på 5 regioner. Det kommer ingen klager på dette vedtaket.
• Møte 11. september 2000. Forberedende møte til kvotebestemmeleser for sesongen 2000/2001. Naturvernforbundets representant møter ikke. Avklaring av saksbehandling mellom RUR Hedmark og nemnda vedrørende forebyggende tiltak mot skader (uttalelse til brev fra DN datert 28.03.00 om ”Forslag til regelverk for tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader”, med høringsfrist 1. august 2000).
• Møte 6. november 2000. Kvotefastsettelse. Sekretariatet innstiller på 14 dyr, hvorav maksimalt 5 hunner. Nemnda vedtar 16 dyr, hvorav maksimalt 5 hunner. Det kommer inn 3 klager på vedtaket, alle fra næringssiden som ønsket større kvoter.
• Møte 15. desember 2000. Naturvernforbundet møter ikke. Klagebehandling. Nemnda anbefaler at klagene ikke tas til følge. Saken går til DN for avgjørelse.

6.4.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold

I dette avsnittet skal vi se på nemndas egen vurdering av en del sentrale forhold knyttet til deres arbeide. Naturvernforbundets vurderinger er tatt inn som egne avsnitt.

• Om oppnevning, representasjon og sammensetning. Det er en klar holdning i nemnda til at medlemmene representerer ”sine” interesseorganisasjoner og -grupperinger. Lederen er den eneste oppnevnt på allmennpolitisk grunnlag. Han representerer fylkeskommunen. Noen medlemmer er ansatt i ”sin” organisasjon, mens andre er tillitsvalgte. Nemndas blandingsstruktur med både politikere og næringsrepresentanter, oppfatter nemnda som den beste løsningen. Dette fordi fylkesmannen og DN må ha kontakt med lekfolk og ikke bare politikere. Kontakten med interesseorganisasjonene må de ha uansett. Interesseorganisasjonenes deltakelse i den politiske delen av styringssystemet skaper tillit hos folk og fører til kortere avstand mellom forvaltning og grasrot.
  Naturvernforbundets representant mener at verneorganisasjonene er opptatt av naturens mekanismer mens de andre i stor grad er opptatt av organisasjonenes særinteresser. Næringsinteressene har fått en sterk posisjon/representasjon i forhold til den bredere interessene som verneorganisasjonene står for.
• Om legitimitet. Nemnda føler at de har fått allmenn respekt for måten de jobber på. De blir utsatt for påvirkning fra begge kanter, og mener at de har truffet en balanse. Nemnda ble møtt med skepsis i startfasen, men mener at de har tatt såpass ansvar at de har fått legitimitet. Dette reflekteres, etter nemndas syn, ved at det forrige sesong ikke kom inn klager på kvotevedtaket. Det er en styrke at nemndas representanter i så stor grad kommer fra partsinteresser, og at disse møtes og diskuterer ansikt til ansikt. Nemnda mener også et det var viktig at fylkeskommunen og ikke fylkesmannen oppnevnte nemnda (politisk mandat). Fylkesmannen er sekretariat og premissleverandør.
• Om forholdet til RUR. Nemnda skulle egentlig ta i mot innstillinger fra RUR, men etter at RUR sluttet å fungere har ikke næringsorganisasjonene (unntatt Sau- og geitealslaget), reindriftsnæringa og verneorganisasjoner muligheter til å påvirke nemndas vedtak før klagerunden etterpå. Legitimiteten hadde vært styrket om disse fortsatt hadde vært med i RUR. RUR fungerte som et viktig drøftningsforum for rovviltforvaltning, men RUR anses ikke som et utvalg til å fatte vedtak i.
• Om kunnskapsgrunnlaget og lekmannsskjønnet. Nemnda mener at deres skjønn, som baserer seg på bestandstall, skadeutvikling, formeringspotensiale og sporregistreringer, har slått heldig ut på forvaltningen av gaupe i Hedmark. Ingen kvotevedtak har blitt overprøvd av DN. Nemnda mener at fylkesmannens forslag til vedtak har vært ”overforsiktige”. Nemnda har i alle år vedtatt høyere kvoter enn fylkesmannen og ”ingen skade har skjedd”. Forvaltningens minimumstall for bestandene blir for små som grunnlag for kvotefastsettelse. Hadde nemnda forvaltet etter fylkesmannens bestandstall ville gaupebestanden økt betydelig. Erfaringene med bestandsutviklingen de siste årene har ført til økt selvtillit i nemnda, samtidig som fylkesmannen har fått økt tillit til nemnda, ifølge medlemmene.
  Naturvernforbundets representant mener at delegering av myndighet til lekfolk er en farlig utvikling i naturforvaltningens historie. Lekfolk mangler faglig grunnlag om økologi og næringsutvikling. Det fører til en pulverisering av det som er et nasjonalt ansvar å ivareta. Det er også et nasjonalt ansvar å stimulere til næringsutvikling som ivaretar en bærekraftig utvikling. I RUR Hedmark og gaupenemnda har man ikke brydd seg om dette. I disse organene sitter mer lokalt politisk orienterte grupperinger som er mer interessert i å ivareta sine egne hensyn (interesser), uten å ivareta faglig kvalifiserte vurderinger. Representanten mener at kunnskapen som har vært lagt til grunn også er lite erfaringsbasert, men snarere mytebasert – ”feiloppfatninger”. Når det gjelder de fellesregistreringene (med bred lokal deltakelse) som har vært gjort i Hedmark (hovedsakelig gaupe, også jerv og ulv), synes han dette har vært interessante prosjekt som styres av kompetente folk hos DN/fylkesmannen. Det har imidlertid vært ulike oppfatninger av metoden som har blitt brukt for å beregne bestandstall ut fra feltdata. Det er en forutsetning at metodikken er faglig akseptert fra viltforvaltningen.
  Naturvernforbundets representant er tvilende til hvordan bestandsestimatene blir. ”Føre-var” prinsippet er det forskjellige oppfatninger om. Representanten mener at det som nå blir brukt er ”at man må skyte nok for å være sikker på at det ikke blir for mange”
• Om forventninger. I nemndas oppstartsfase var det mange som var skeptiske til hvorvidt nemnda kunne fatte forsvarlige vedtak. Nemnda mener at de har lykkes i stor grad, og ser ikke bort fra også bjørn og ulv kan forvaltes på en tilsvarende måte om ti års tid.
• Om samarbeid med sekretariatet. Samarbeidet har stadig blitt bedre og er i dag til dels harmonisk. Det er bygd opp gjensidig tillit mellom fylkesmannen og nemnda. Sekretariatet har fulgt opp arbeidet med nemnda godt.
• Om samarbeid internt i nemnda. Samarbeidet innad har vært bra. Et av nemndsmedlemmene, fra Norges naturvernforbund, har imidlertid ikke vært tilstede på møtene. De andre i nemnda synes at Naturvernforbundet har vært konstruktive, men de demokratiske spillereglene i nemnda gjorde at representanten kanskje følte seg som et gissel.
• Om konfliktløsning og resultater. Nemnda har vært konfliktløsende. I den perioden nemnda ble opprettet var det høy temperatur i rovviltdebatten. Støynivået ble redusert etter introduksjonen av gaupenemnda. Næringsorganisasjonene er nå med i diskusjonene om rammene for gaupeforvaltning og kommer fram til kompromisser med offentlig forvaltning.
  Naturvernforbundets representant mener at nemnda ikke har nådd målet om livskraftige bestander. Den har heller ikke nådd målene om forståelse av livskraftige bestander. Representanten hevder at nemnder og RUR har vært med på å få til en dramatisk svekkelse av i viltloven (§ 12): Fellingstillatelser på individer uten hensyn til bestandene og fellingstillatelse for å forebygge tenkte tilfeller av økt skadeomfang.
• Om oppfølging av vedtak – jakt og fellingseffektivitet. Fellingseffektiviteten har vært forskjellig i de ulike regionene i fylket. Dette skyldes dels at noen regioner har bedre tradisjoner i å ta ut rovdyr (lagjakt), dels at uttaket er avhengig av snøforhold og dels at det er avhengig av at dyrene oppholder seg forskjellige steder sommer og vinter (lav effektivitet hvis gaupene i stor grad trekker ut av regionen før jakta, som kanskje er tilfelle i Nord-Østerdalen). Overvåking av fellingseffektivitet har ikke vært diskutert i nemnda, men nemnda anser at dette kan ligge innenfor deres ansvarsområde. En er avhengig av differensiert forvaltning for å ta ut dyr der det er ønskelig, både når det gjelder fordeling på kjønn, alder (rettet avskyting) og regioner. I tillegg opererer nemnda med tilleggskvote som fylkesmannen fordeler utover i jakta.
• Om anbefalinger. Medlemmene mener at nemnda må jobbe videre utover forsøkstida. De mener at det ikke finnes noe godt alternativ og at nemnda har hatt en positiv utvikling. De er med i beslutningsprosessen, og får fremme sin argumentasjon i et forum som fungerer. Den generelle utviklingen går mot en miljøforvaltning som bygger på demokratiske vedtak.
  Naturvernforbundets representant mener at forsøket med RUR og nemnder bør avsluttes så fort som mulig. Det er umulig med lokal forvaltning av nasjonale interesser. Dette må legges på nasjonalt plan hvor det regionale representeres ved fylkesmannen. Naturforvaltning krever faglige kompetente organer, og lokale grupperinger i RUR og nemnd fungerer ikke slik. Representanten hevder at landbruksforvaltningen må klargjøre rammebetingelsene for næringa, og gå for en utvikling av driftsformer/bruk av utmark som har muligheter økonomisk, og som tar høyde for at vi skal ha levedyktige bestander av rovdyr.

6.4.4 Sekretariatet

Fylkesmannsembedet i Hedmark er sekretariat for nemnda. Vi skal her se på en del aspekter ved den erfaringen sekretariatet har gjort i prøveperioden.

• Om oppnevning. I gaupenemnda var det aksept for å jobbe innen rammene. I oppnevningsperioden gikk alt fort, og fylkesmannens miljøvernavdeling måtte finne overgangsordninger, noe som bidro til mye ekstraarbeid. Litt uklart hvorfor sammensetningen ble som den ble, men hensikten var å finne en sammensetning som skulle dekke ulike interesser, som næringen, friluftsliv og verneinteresser.
• Om sekretariatsrollen. Sekretariatet følger lojalt opp vedtak i gaupenemnda. Sekretariatet var vant til å forholde seg til politiske utvalg, for eksempel fra arbeid i kommuner. Det ble klart mer arbeid og tilrettelegging og dette gikk utover andre oppgaver. Men sekretariatet aksepterer politiske beslutninger.
• Om kunnskapsgrunnlaget. Gaupenemnda skal forholde seg til to hovedpunkter: Tilgjengelig kunnskap om bestander og skadeomfanget. Kvoten skal vedtas på dette grunnlaget. Det er ikke tvil om det faktiske grunnlaget her. Sekretariatet har lagt fram omtrent det samme saksgrunnlaget alle åra: 70 – 80 gauper. I 1997 var det mye diskusjon, men det er det ikke lenger. Nemnd og sekretariat har kommet til enighet. Noe av bakgrunnen er lokal deltakelse i registreringsprosjekt. Nivået ligger på det som sekretariatet har lagt fram. Det er størst uenighet om jerv og her er det mest usikre registreringer. Har gått fra sporflate- til ynglehiregistrering. Økt kunnskap har redusert konfliktnivået i gaupenemnda. Tilgjengelig kunnskap er tatt i bruk, også i forbindelse med erstatningsoppgjør. I dag legges det større vekt på det faktiske grunnlaget. Registreringer av gaupe inkluderer også jerv og ulv.
• Om forholdet mellom RUR og nemnd. RUR hadde naturlig nok grei kontakt med gaupenemnd, siden det var overlappende representasjon. Gjennomgående representasjon ble betraktet som hensiktsmessig for effektiv forvaltning.

6.4.5 Drøfting av utvalgte forhold ved denne nemnda

GH er den eneste nemnda som er partssammensatt. Nemnda hadde som intensjon å bringe sammen hele spekteret av interesser, fra allmennpolitiske interesser til utmarksnæringer og verneinteresser. Dette har nemnda ikke lykkes i. Verneinteressene falt tidlig ut av arbeidet i nemnda. Er det noen entydig forklaring på dette? Det er åpenbart at naturvernforbundet som klager ”møtte” naturvernforbundet som kvotefastlegger og som deltaker i klagebehandling, og at dette ble en vanskelig situasjon. I prinsippet skjer det samme med næringsinteressene, men her ble det ikke (i denne omgang) oppfattet som et problem. Det viser at problemet er betinget av hvorvidt nemnda grunnleggende sett oppfattes som et gode for en interessegruppering (den oppfattes slik for næringsinteressene, men ikke av verneinteressene), og hvorvidt en interessegruppering ”har mer å hente” ved å kunne operere ”fritt” i det offentlige rom som klager. Videre er det er rimelig å anta at det er personavhengig. Men erfaringene fra denne nemnda viser også at dersom en interessegruppering må velge mellom enten å gi fra seg beslutningsmakt i en utsatt forhandlingssituasjon eller klageadgang, da prioriteres det siste.

Vi tolker medlemmenes holdninger slik at de primært oppfatter seg som representanter for ”sine” interessegrupperinger, og først i andre omgang som representanter for allmennpolitiske interesser. Slik vi oppfatter det, er det først og fremst i denne nemnda at dette forholdet foreligger. I de andre nemndene kommer den allmennpolitiske representasjonsoppgaven klarere til uttrykk i medlemmenes holdninger.

Nemnda ikke har lykkes å operere som et beslutningsforum, men har ”skallet av” verneinteressene. Når dette først har skjedd, har nemnda lykkes godt i å drive en forvaltning som har redusert konfliktnivået og skapt legitimitet for forvaltningen av gaupe i fylket.

Rovviltforvaltningen har primært en nasjonal, allmennpolitisk oppgave å ivareta.

Etter vår oppfatning viser erfaringene fra dette forsøket at en partsammensatt nemnd er en mindre heldig løsning enn en allmennpolitisk sammensatt nemnd for å ivareta slike nasjonale oppgaver.

6.5 Noen generelle vurderinger knyttet til nemndene

Utformingen av nemndene og deres virke bygger på ”Forskrift om forsøk med regionale rovviltnemnder og om lisensjakt på jerv og kvotefri jakt på gaupe” (FOR 1997-11-07 nr 1154).

6.5.1 Iverksetting

Utvalgene ble i tråd med innstillingen oppnevnt i henhold til viltlovens §4 (viltorganene). Nemndene ble innplassert som kommunalt sammensatte, politiske organ på fylkesnivå hos fylkesmannen hvor de ble koblet opp til miljøvernavdelingen. Det kan dermed oppstå et spørsmål om (1) klageadgang for de kommunene som er representert i forsøksnemndene, og (2) klageadgang for fylkesmannen i de tilfeller hvor fylkesmannen internt er uenig med “sin” nemnd. Vi har ikke registrert tilfeller av (1), slik at denne problemstillingen ikke har vært testet ut i forsøket. Derimot har det vært tilfeller av (2), og det ble da etter kontakt med DN avklart at fylkesmannen ikke kunne klage på vedtak i “egen” nemnd. Dette kan forstås som en presisering av sekretariatsrollen som fylkesmannen er tildelt i forsøket.

Det er rimelig å tolke innstillingen slik at Stortinget ville ha et felles organ for jerv og gaupe. Det sies her eksplisitt at det bør gjennomføres en forsøksordning ”for den nordnorske jervestammen (dvs Nord-Trøndelag, Nordland og Troms – der gaupe er inkludert)” (Innst.S. nr.301 (1996-979):13). (Finnmark er ikke medtatt i Stortingets opplisting, men er med i forsøket.) Et unntak fra denne modellen var Hedmark, der innstillingen ber om at ”en forsøksmodell basert på fylkeslandsbruksstyret bør prøves ut” (op.cit:13).

En modell med å samle flere arter i en nemnd ble ikke gjennomført. Det kan skyldes flere forhold. Dette kan, etter vår oppfatning, ikke sies i vesentlig grad å ha gått på tvers av Stortingets intensjoner om å gjennomføre forsøk med politiske nemnder. Det er to hovedbegrunnelser for ikke å samle gaupe og jerv i én nemnd: De to artene (jerv og gaupe) har så forskjellige forutsetninger for forvaltning, og område det skal forvaltes innenfor er så stort at det krever separate organ. Etter vår oppfatning må dette betraktes som akseptabelt avvik fra innstillingen. I tillegg til disse begrunnelsene, kommer at det skal gjennomføres et forsøk i et allerede etablert system hvor artsspesifikk forvaltning er gjennomført som prinsipp. Dette preger eksisterende organisering, virkemiddelutforming og praksis. Det kan finnes gode argumenter for å legge om systemet i retning av å samle flere arter i færre organ. Slike argumenter ble framført i flere av forsøksnemndene. Allikevel vil det være vanskelig å gjennomføre en slik forvaltning “på-tvers-av-tradisjonen” i et lite, relativt kortvarig og lite forberedt forsøk som dette.

6.5.2 Forskriften

Forskriften (FOR 1997-11-07 nr 1154) “Forskrift om forsøk med regionale rovviltnemnder og om lisensjakt på jerv og om kvotefri jakt på gaupe” – heretter forskriften - ble utarbeidet under et stort tidspress. Forsøksorganiseringen var ikke utredet som et alternativ i stortingsmeldingen og kun omtalt på prinsipielt grunnlag i stortingsinnstillingen. Det gjorde resultatet av arbeidet sårbart for stort tidspress. Det foreslå allerede en permanent forskrift for forvaltning av store rovdyr. Denne viste seg ikke å være dekkende for forsøket som skulle gjennomføres i dette tilfelle. “Vår” forskrift ble derfor utarbeidet som en midlertidig forskrift i påvente av en varslet endring i den permanente forskriften.

Endringen av den permanente forskriften er nå gjennomført i “Forskrift om bjørn, jerv, ulv og gaupe” fastsatt ved Kgl. res. 30. juni 2000 med hjemmel i Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet (Forskrift 30 juni 2000 nr 657). Denne nye forskriften har gjennomgående tatt inn bestemmelser om at DN kan delegere myndighet til fylkesmannen, kommunen med flere, forsøksorganer eller særskilt opprettet viltorgan i medhold av viltlovens § 4 (sluttnote 6).

Forskriften mangler en målsetnings- og avveiningsbestemmelse for de organer som overlater og mottar myndighet. Dette er isolert sett en svakhet. Siden forsøksorganene heller ikke er omtalt i stortingsmeldingen, og bare skissemessig i Stortingets innstilling, er det vanskelig å kompensere for denne svakheten ved å gå til “kildene”.

Forskriften, med utdypende instruksjoner/informasjon fra DN ut over dette, har heller ikke en eksplisitt omtale av hvilke forventinger til arbeidsform de nye nemndene skal sikte mot. DN gjennomførte første året en felles samling for alle nemndene. Denne gav mulighet for å utveksle forventninger, men det kunne etter vår oppfatning vært nyttig å ha en eksplisitt beskrivelse av hvordan den nye nemndsstrukturen var tenkt gjennomført rent praktisk.

6.5.3 Mandat

Så langt vi kan se har det ikke vært uenighet mellom partene om tolkingen av mandat i forskriften.

6.5.4 Fellingseffektivitet

Nemndens suksess avhenger bl.a. av hvor effektive de er til å gjennomføre sine vedtak. For nemndene betyr dette at fellingseffektiviteten er sentral for arbeidet. Tabell 1.3 og 1.4 i vedlegg 1 gir en oversikt over forholdet mellom kvotevedtak og felte dyr. Avstanden mellom kvote og felling kan være betydelig og er bl.a. et resultat av at man ikke har maktet å ta ut de dyrene som var planlagt (det kan også skyldes at for eksempel hunndyrkvote er innfridd før maksimalkvoten er oppfylt – særlig er dette tilfellet for gaupe).

Det er særlig for jerv at fellingseffektiviteten er lav. For rovviltforvaltningen sett under ett er dette et problem. Når forvaltningsregimet ikke kan etterleve sine vedtak svekkes regimet og dets legitimitet. Nemndene har vært opptatt av dette forholdet. Når man er seg problemet bevisst, betyr det også at alle parter i jerveforvaltningen er klar over at kvotevedtak rent historisk inneholder mye ”papir-jerv”, særlig i Sør-Norge. Dette påvirker diskusjonen om kvoter, noe som er klart demonstrert i debatten mellom DN og jervenemnda i Sør-Norge. Dersom fellingseffektiviteten hadde vært bedre, er det plausibelt å anta at det hadde påvirket kvotevedtakene, se kapittel 4 for en drøfting.

6.5.5 Oppnevning på to forskjellige grunnlag

DN valgte å la fylkeskommunen ved fylkestinget utpeke nemndene. Resonnementet bak valget var at DN ikke selv kunne plukke ut medlemmer til nemndene uten samtidig å risikere en anklage om at DN plukket ut “sine folk”. Heller ikke kunne DN selv plukke ut de kommuner som skulle oppfattes som mest berørte, uten å møte lignende anklager. Samme ressonement kan brukes overfor MD. Så langt vi kan vurdere har fylkeskommunens rolle fungert bra. Ikke alle nemndene har fungert like bra, men problemene kan ikke føres tilbake til rollen fylkeskommunen har hatt.

Tre av fire nemnder ble sammensatt av medlemmer valgt på politisk grunnlag av de kommunene i hvert fylke som fylkestinget bestemte, mens en nemnd (gaupenemnda i Hedmark) ble partssammensatt. For de allmennpolitisk sammensatte nemndene valgte nemndene selv leder og nestleder. For den partssammensatte nemnda pekte fylkestinget ut leder og nestleder.

Bakgrunnen for å prøve ut en partsammensatt nemnd var en følge av føringer Stortinget la i sin innstilling. Det heter at komiteen ønsker at “en forsøksmodell basert på fylkeslandbruksstyret bør prøves ut for gaupe i Hedmark” (Innst.S.nr.301 (1996-1997):13). “Oversatt” til viltforvaltningen blir det en nemnd hvor medlemmene velges direkte av fylkestinget, som i dette tilfellet gav som resultat at representanter fra landbrukets organisasjoner sitter sammen med vernesiden. Etter vår oppfatning har ikke forsøket med en partssammensatt nemnd i Hedmark vært vellykket, selv om nemnda i en amputert form har gjennomført sine oppgaver. Derimot er erfaringene med allmennpolitiske nemnder, hvor kommunene ved kommunestyret plukker ut medlemmer på politisk grunnlag, vært en heldig ordning. Dette er særlig knyttet til medlemmenes opplevelse av hvem eller hva de representerer i nemndsarbeidet.

Etter vår vurdering har antallet medlemmer vært tilstrekkelig til at nemnda kunne hevdes å være representativ for sine områder og grupper, mens antallet ikke har vært for stort til å utvikle en effektiv arbeidsform.

6.5.6 Medlemmenes bakgrunn

Ved oppnevning av medlemmer til nemndene var det ikke gitt noen føringer med hensyn til kjønn. Av til sammen 24 medlemmer i nemndene, var 22 menn og 2 kvinner. Etter en utskifting forskjøv forholdet seg til 23 menn og 1 kvinne. I en videreføring av forsøket er det ingen særlige grunner til at en slik skjevfordeling skal videreføres. Snarere bør disse nemndene oppnevnes i henhold til det som er vanlig i nemndsstrukturer i Norge (jf kapittel 3.3).

Det var heller ikke lagt noen føringer med hensyn til alder, sivil bakgrunn el. Grunnlag for valget vil dermed variere fritt fra kommune til kommune. De kommunene som er valgt ut til å levere representanter, er valgt fordi de er rovviltsensitive utmarkskommuner. Selve hovedideen i forsøket er å trekke berørte områder tettere inn i rovviltforvaltningen. Det betyr at disse kommunene har et næringspolitisk tyngdepunkt i bl.a. beite- og reindriftsnæringer og i landbrukssegmentet generelt.

Medlemmene domineres av personer med tyngde innenfor kommunal rovviltpolitikk, bakgrunn i primærnæringene og tilhørende næringer, og med til dels betydelig kommunalpolitisk fartstid og/eller betydelig erfaring som tillitsvalgte i næringspolitiske interesseorganisasjoner. Oppsummert er vår vurdering at det har blitt sendt medlemmer med relevant og høy kompetanse til nemndene. Etableringen av rovviltnemndene har hatt nytte av at medlemmene bringer med seg kunnskaper fra arbeid i andre typer politiske utvalg.

6.5.7 Politikerrollen

Hva er forutsetningene for at medlemmene kan utøve sitt politiske skjønn og bruke sin tyngde i arbeidet med å treffe beslutninger av nasjonal betydning på en måte som oppfattes som legitim og god av dem selv og omgivelsene? Det er vårt inntrykk at medlemmene gjennomgående ikke oppfatter seg som utfordret i sin rolle som politikere. Et flertall av medlemmene har til dels betydelig erfaring som politikere, og det har åpenbart vært en utvikling over tid i retning av større fortrolighet i politikerrollen. Det er forskjeller i oppfatning blant representantene av hvor store mulighetene er til å utøve politikk og hvor mye medlemmene blir tatt hensyn til som politikere. Som en generell konklusjon er det vårt inntrykk at medlemmene gjennomgående har fylt en rolle som politikere.

Det er også vårt inntrykk at medlemmene i de allmennpolitisk oppnevnte nemndene har maktet å forvalte et allmennpolitisk ansvar. Særlig har vi her sett en utvikling over tid hvor nemndene etter vår oppfatning har forholdt seg aktivt og ansvarlig både til bestandsrisiko og næringsrisiko (jf kapittel 2.2).

6.5.8 Fag, sekretariat og medlemmer

Derimot er det vårt inntrykk at medlemmene i nemndene har hatt mer problemer med å få gjennomslag for sin rolle som fagpersoner med særlig lokalkunnskap og kunnskap om utmarksnæringer. Fylkesmannens rolle som faglig rådgiver omhandler i første rekke to forhold.

For det første er biofaglig kompetanse hovedgrunnlaget for vurdering av bestandsrisiko. Sekretariatene er den viktigste kilden til biofaglig kunnskap for arbeidet i nemndene både i saksframlegg til biofaglig bestands- og kvotevurderinger og i forbindelse med bruk av reservekvoter og lignende. Etter hvert er dette fullt ut akseptert i nemndene, slik vi vurderer det. Innenfor biologiens domene oppfatter medlemmene seg, så langt vi kan vurdere, som lydhøre amatører.

Likevel er det vedvarende diskusjon om observasjonsdata. Vitenskapelige observasjonsdata er normative, dvs det er observasjoner som fyller et sett kriterier. Enhver observasjon gjelder ikke som vitenskapelige data. Fylkesmannen har som regel en rolle i å ”bekrefte” observasjoner, dvs gi en observasjon status som vitenskapelig observasjonsdata. Dette krever både metodisk framferd og ressurser å gjennomføre. Flere medlemmer har gitt uttrykk for at terskelen for ”vitenskapelighet” er for høy, og at resultatet er at bestander systematisk blir undervurdert. I prinsippet er det mulig, ettersom det må medgis at observasjoner som ikke er forsøkt bekreftet biofaglig, kan være korrekte. Slik sett er rovviltregimet særlig sårbart for manglende ressurser og systemer til bekreftelse av observasjoner. Dessuten er observasjoner noe ”alle” deltar i som brukere av natur. Systemet er derfor mer sårbart for kritikk enn andre vitenskapelig elementer i bestandsberegninger (som modellvalg og lignende).

For det andre har sekretariatene en viktig rolle i å framlegge skadestatistikk. På dette området er det, så langt vi kan vurdere det, ingen konflikter i forhold til rollefordeling og lydhørhet.

Derimot er medlemmene å oppfatte som mer enn amatører i beitefaglige anliggender. De har en selvstendig rolle i å vurdere næringsrisiko. Deres kompetanse innenfor dette området er i større grad likeverdig med sekretariatets kompetanse. Sekretariatet er for alle nemndenes vedkommende lagt til fylkesmannens miljøvernavdeling, men sekretariatet har tilgang til fagkompetanse i landbruksavdelingen hos fylkesmannen. Grunnlaget for å innta ekspert - amatør posisjoner er ikke det samme i landbruksfaglige spørsmål som i biofaglige. Dette skillet mellom forskjellige typer faglighet henger sammen med den todelte målsettingen for forvaltningsarbeidet:

1. Vurdere bestandsrisiko: Å sikre overlevelsen av bestander og legge til grunn en ”føre-var” holdning - krever særlig hensyn til biologisk faglig ekspertise.
2. Vurdere næringsrisiko: Å arbeide for å redusere skader på bufe- og tamrein til et nivå (eller under) som ikke undergraver næringens økonomiske overlevelsesevne - krever landbruksfaglig kompetanse.

Medlemmene kan derfor med rette kreve en plass for sin særlig faglige kompetanse som, i prinsippet, kan sidestilles biologisk faglig kompetanse. I praksis vil det bli spørsmål om

3. hvordan tolke sikkerhet/usikkerhet i bestandsanslag og
4. hvordan tolke taps- og skadesituasjonen dels som en trussel mot næringen og dens muligheter, og dels som et signal om bestanders områdetilhørighet/atferd (om og hvor de tar bufe eller ikke).

Punkt (3) og (4) er delvis rent biofaglige spørsmål, beskrevet i kapittel 4 og vedlegg 1. Det er vårt inntrykk at dette gjennomgående respekteres av nemndmedlemmene.

Som det framgår av den biologiske drøftingen i kapittel 4, er de bestandsestimater som blir produsert fra biofaglig hold konservative, og for så vidt i tråd med en ”føre-var” holdning. Det er vårt inntrykk at medlemmene respekterer at forskere bør gi slike estimater i en situasjon hvor det er stor mangel på kunnskap, og at disse tallene skal tillegges stor vekt. I dette spørsmålet er det vårt inntrykk at nemndsmedlemmene opptrer som ”informerte amatører” med respekt for de biologiske vurderinger og konklusjoner.

På den annen side skal nemndsmedlemmene vurdere (3) og (4) som faglig ekspertise innenfor beite- og landbrukssaksfeltet. Nemndsmedlemmene er ikke representanter for en vitenskapelig landbruksfaglig tilnærming, slik fylkesmannens miljøvernavdeling/ sekretariat er det for den biologiske kunnskapen om bestander. Det vil altså være en forskjell i typen kunnskap og måten den er framskaffet, formulert og dokumentert på. Dette kan skape vansker i kommunikasjonen mellom de to kunnskapsformene.

6.5.9 Nærhetsprinsippet

Med subsidiaritet kommer større nærhet. Nemndsmedlemmene er valgt fordi de kjenner lokale og regionale forhold innenfor den næringen og de interesser som er direkte berørt. Det betyr at medlemmene har innsikt i lokale forhold, herunder har et lokalt/regionalt nettverk innenfor næringene og eget lokalsamfunn. På denne måten tilflyter det medlemmene kunnskap om skadebildet i næringen, om observasjoner osv (se også vedlegg 1). Langt på vei er det slik at den spesielle kunnskapen og nettverk medlemmene innehar er grunnen til at de er valgt inn. Det er også slik at jo mer vellykket nemndene er i sitt arbeide i betydningen jo større tillit de vekker regionalt, jo mer tilbakemeldinger om skade og observasjoner får medlemmene fra lokalsamfunnet. Dette er en fruktbar sirkel, og noe vi har kunnet observere etter samtaler med nemndsmedlemmer.

Det er viktig at det gis rom for å bruke denne type kunnskap i nemndenes arbeid med å fastsette kvoter. Dette dreier seg om to forhold:

1. At det faktisk blir lagt vekt på medlemmenes fagkunnskap når det biofaglige grunnlaget for bestandsanslag skal suppleres (kompetanse),
2. At det er en sammenheng mellom den kunnskapen nemndsmedlemmene har, og den forvaltningsmyndigheten de har (relevans).

Det først punktet (1) dreier seg i praksis om at nemndene må få aksept på at minimumstallet for en bestand, som er et rent biofaglig måletall (se vedlegg 1), i gitte situasjoner legitimt må kunne suppleres med annen faglig innsikt. Dette skjedde i flere av nemndene ved oppstarten av arbeidet, og det har i varierende grad blitt akseptert at nemndenes funksjon er å foreta en skjønnsmessig vurdering av bestand ut over minimumstallet. Dette betyr ikke at nemndene alltid har lagt bestandsmålet til grunn før kvoter bestemmes, men det betyr at de av og til har gjort dette. Om de gjør det er åpenbart avhengig nettopp hva nemndsmedlemmenes faglige innsikt til enhver tid tilsier. Det er ikke grunnlag for å hevde at nemndene ensidig og automatisk har “blåst opp” bestandsanslag. Snarere har nemndene gjennomgående brukt sin kunnskap som et supplement til det vi kan kalle vitenskapelig kunnskap, etter en vurdering av hvor tillitvekkende vitenskapen er i de enkelte tilfeller.

Det andre punktet (2) er, slik vi vurderer erfaringene fra forsøket, kritisk for arbeidet i nemndene. Nemndsmedlemmene må oppleve relevans i sammenheng mellom

• hva som oppfattes som sentrale tema og anliggender i nettverk nemndsmedlemmene henter sin informasjon fra som fagfolk og politikere på den ene side, og
• det området og de forhold deres forvaltningsmyndighet dekker på den andre

Dersom det er manglende sammenheng mellom hva som oppfattes som relevant og sentralt og den myndighet et forvaltningsorgan har, kan det forventes betydelig problemer i arbeidet.

Etter vår oppfatning er det nettopp et relevans-problem for arbeidet i en av nemndene, nemlig jervenemnda i Sør-Norge. Denne nemnda har ingen myndighet innenfor kjerneområdet, og ingen direkte myndighet i forhold til skadefelling (sluttnote 7). Begge disse forhold oppfattes som sentrale og konfliktskapende regionalt. I tillegg er det særlig skadesituasjonen som en følge av jerv, enten denne er i eller utenfor kjerneområdet, som nemndsmedlemmene sitter på førstehånds kompetanse om. Dermed er det dårlig samsvar mellom det nemndsmedlemmene kan noe om og er opptatt av, og det myndighetsområdet de er overlatt. Denne situasjonen har åpnet for en svært uheldig utvikling i jervenemnda i Sør-Norge, og gitt rom for markeringsutspill og generelt en stor distanse mellom nemnd og sekretariat. Det har også vært en spesiell utvikling i gaupenemnda i Hedmark knyttet til en “avskalling” av verneinteressens aktivitet i nemnda, men dette er etter vår oppfatning en mindre og i noen grad en personbetinget sak.

Vår generelle konklusjon er at, med unntak av jervenemnda i Sør-Norge, har en i forsøket truffet en god balanse mellom nemnder, politikk, fag og myndighetsområde. Det kan observeres en utvikling gjennom forsøket som har gått i retning av å stabilisere forholdet mellom to typer faglighet og etablere en gjensidig respekt for hverandres faglige hensyn. Det betyr ikke at dette ikke er et labilt punkt, men snarere at man etter hvert håndterer utfordringene på tross av dette.

6.5.10 Instruksjonsmyndighet og klageadgang

I henhold til forskriften ble nemndene underlagt “direktoratets instruksjonsmyndighet” og det ble fastlagt at nemndenes vedtak “kan påklages til Direktoratet for naturforvaltning” (Forskrift 7. november 1997 nr. 1154). Ordningen er en klar avspeiling av det forhold at nemndene skal være underlagt DN. Ordningen har medført problemer i enkelte tilfeller. Nemndene er et politisk organ, også i betydningen et rovviltpolitisk “verksted”. Nemndene skal finne løsninger på et grunnlag som skal henvise til både fag, lover, forskrifter og politisk skjønn. DN er etter sin intensjon ikke et politisk organ, men er satt til å vurdere om det politiske skjønnet er innenfor de rammer for rovviltpolitikken som er fastlagt av Stortinget. Dette kan i gitte situasjoner skape spenninger, nemlig i den grad nemndene mener å ha utøvet et legitimt politisk skjønn som blir overprøvd på annet, ikke-politisk grunnlag av DN.

Som en generell konklusjon i evalueringen, vil vi hevede at ordningen med DN som instruksjonsmyndighet og klageinstans har fungert godt, med unntak av forholdet til jervenemnda i Sør-Norge. DN har forvaltet disse instituttene slik at de ikke kommer i konflikt med nærhetsprinsippet (subsidiaritetsidealet, se kapittel 5.3.3). Hensynet til å utvikle nærhet i forvaltningen må veie tungt når instruksjonsmyndighet og klageinstans skal utøves. I motsatt fall kan disse instituttene hemme et effektivt og kreativt arbeide i nemndene.

6.5.11 Tilnærming mellom sekretariat og nemnd over tid

Et spørsmål som må drøftes er hvorvidt det har skjedd en tilnærming mellom fylkesmannens miljøvernavdeling som sekretariat og faglig rådgivingsmyndighet på den ene siden, og nemnda som representant for allmennheten og lekmannsskjønnet på den andre siden. En slik tilnærming må vurderes over tid, og de 4 årene forsøket har vart, er muligens i minste laget for å vurdere dette. Uansett vil det være flere indikasjoner som må legges til grunn for å vurdere tilnærmingsprosesser, og vi vil her trekke fram to:

• Forskjeller over tid mellom sekretariatets innstillinger i saker og nemndas vedtak.
• Utvikling over tid i respekten for hverandres roller og det de forskjellige parter ”bringer til torgs” i en samlet beslutningsprosess.

Tabellen viser utviklingen over tid på de enkelte nemndenes totalkvoter i innstilling og vedtak (og i tillegg antall klager, fra hvilket hold de er kommet, og eventuelt klageutfall etter DN's behandling).

Tabell 6.6 Fordelt på de enkelte nemndene (JNN: Jervenemnda i Nord-Norge, JSN: Jervenemnda i Sør-Norge, GNF: Gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen, GH: Gaupenemnda i Hedmark) viser tabellen utvikling over tid for innstillinger, vedtak og utfall av klager (”Klageutfall) for fellingskvoter. Tabellen viser videre antall innkomne klager og fra hvilket hold de er innlevert (fra næringshold, p.t. inklusive kommuner: ”næringsklage”, fra vernehold: ”verneklage”)
Nemnd	Sakstype	Jaktsesong, totalkvoter (antall løyver) og antall klager (kursiv)
		97/98	98/99	99/00	00/01
JNN	Innstilling	ikke etablert	29	30	30
	Vedtak		31	33	39
	Klageutfall		31	33	30
	Antall næringsklager		1	3
	Antall værneklager		1		1
JSN	Innstilling	9	9	12	13
	Vedtak	13	12	15	13
	Klageutfall	9	10	15	13
	Antall næringsklager	8	1
	Antall værneklager	3	3	2	3
GNF	Innstilling	15	9	15	8
	Vedtak	20	10	15	8
	Klageutfall	20
	Antall næringsklager
	Antall værneklager	2
GH	Innstilling	15	12	13	14
	Vedtak	16/18	20/21	14	16
	Klageutfall	16	21
	Antall næringsklager	1	1		2(3)
	Antall værneklager	3	3
Sum	Antall næringsklager	9	3	3	2(3)
	Antall værneklager	8	4	2	1

Tallmessige forskjeller over tid mellom innstilling og vedtak er ikke i seg selv et entydig signal for tilnærming eller avstand. Det er ett signal, men tolkingen må gjøres på grunnlag av supplerende informasjon om ”livet” i den enkelte nemnd. For gaupenemnda i Hedmark og gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen har avstanden mellom innstilling og vedtak over tid vært liten, og vi mener det i disse tilfellene viser en tilnærming mellom sekretariat og nemnd i bruk av beslutningsunderlag.

Derimot kan vi ikke si om utviklingen i jervenemnda Sør-Norge er uttrykk for en tilnærming mellom sekretariat og nemnd. Dette henger sammen med den spesielle situasjonen i denne nemnda, og vi viser til drøftingen av denne nemnda i det foregående.

En vedvarende forskjell mellom innstilling og vedtak behøver ikke være uttrykk for avstand mellom sekretariat og nemnd i betydningen manglende forståelse og respekt for hverandres vurderinger. Det kan like gjerne være et utslag av at de to partene har utviklet en gjensidig respekt for hverandres roller i å bringe fram forskjellige elementer til et samlet beslutningsgrunnlag, og at for begge parter er det endelige utfallet å betrakte som forsvarlig og akseptabelt. Etter vår oppfatning er det slik utviklingen i jervenemnda i Nord-Norge må tolkes.

På et forholdsvis begrenset materiale er det en tendens til at antallet klager på vedtak fattet i nemndene reduseres over tid. Et unntak fra dette er jervenemnda i Sør-Norge (JSN). For de øvrige nemndene er det rimelig å tolke den avtakende klagemengden som et uttrykk for en tilsvarende reduksjon i konfliktnivået mellom rovviltforvaltningen og kommuner, nærings- og vernegrupperinger.

6.5.12 Sekretariat- og iverksettingsrolle

I tillegg til den faglige rollen, ble fylkesmannsembetet tillagt å være sekretariat. I praksis ble dette lagt til miljøvernavdelingen. Fylkesmannsembetet ved miljøvernavdelingen har begrenset med erfaring i å fylle sekretariatsrollen i forhold til en politisk nemnd. Derfor vil forsøket også dreie seg om hvor vellykket det er å innplassere et politisk organ på dette nivået, og hvilke problemer embetet støter på i sin nye rolle. Forskriften sier ikke noe nærmere om rollen som sekretariat, og det finnes heller ikke en utfyllende kommentar til sekretariatsrollen. Arbeidet i sekretariatene dreier seg om å utarbeide saksdokumenter, referater, besørge kontakt med nemnd og mellom nemndmedlemmer, holde oversikt over forbruk av ressurser til drift av nemnda ol.

Det er etter vår oppfatning en svakhet at ikke rollen som sekretariat er nærmere beskrevet. Både for fylkesmennenes egen del, og for nemndenes del, ville det vært en fordel å hatt en instruks/veiledning å støtte seg til. Slik det nå har vært, har hver nemnd måtte finne fram til sin arbeidsform. Dette har lykkes i varierende grad. Generelt vil vi hevde at fylkesmennene har taklet oppgaven som sekretariat bra.

I de tilfellene hvor en nemnd dekker flere fylker, fastlegger forskriften hvilket fylkesmannsembete som skal være sekretariat for nemnda. Forskriften, eller utdypende instruksjoner, regulerer derimot ikke rollefordelingen mellom fylkesmennene når flere er involvert. Erfaringen fra forsøket viser at dette har “gått seg til”, men at enkelte problemer kunne ha vært ryddet av veien før forsøket startet. Rent prinsipielt er det vår oppfatning at det bør foreligge en skriftlig instruks/veiledning om saksgang mellom fylkene når ett fylkesmannsembete forvalter et sekretariat på vegne av flere fylkesmenn.

Rollen som iverksetter og administrator av nemndas vedtak omfatter administrasjon av lisensjakt på jerv (Forskriften §4) og kvotejakt på gaupe. I tilfeller hvor en nemnd dekker flere fylker, er dette ansvaret til dels splittet opp på respektive fylkesmenn.

6.5.13 Kostnader ved drift av nemnder og sekretariater

Som en del av forsøket ble det bevilget midler over DNs budsjett til dekning av kostnader knyttet til de nye nemndsorganene. Som det framgår av tabell 6.7 under, ble nemndene tildelt en rundsum til dekning av kostnader.

Det er viktig å være oppmerksom på at kostnadene knyttet til drift av forsøksnemndene ikke utelukkende er nye kostnader. I ”det gamle” systemet for gaupe hadde fylkesmennenes miljøvernavdelinger som oppgave å utarbeidet forslag til fellingskvoter. Dette ble deretter sendt på høring, det ble i enkelte tilfeller avholdt møter med høringsinstanser og deretter ble det utarbeidet en forskrift om årets kvoter. For jerv ble årlige kvoter fastlagt av DN etter innspill fra fylkesmennene i Troms og Nordland.

Kostnadene ved dette ”gamle” systemet bortfaller helt for sekretariatene (og delvis for de øvrige fylkesmennene som har en ”underleverandørrolle” til fylkesmenn som er sekretariater). På den annen side får de fylkesmennene som har underleveranser fra andre fylkesmenn i nemnder som dekker mer enn et fylke, noe ekstrakostnader med kontakt med sine ”underleverandører”, enten dette skjer postalt eller i form av direkte kontakt (telefon, møter). Den samlede effekten av delvis sanering av gamle kostnader og tillegg av nye kostnader, er det ingen oversikt over. Det vi her presenterer og drøfter er derfor kostnadene ved det nye systemet, uten å kompensere for bortfall av kostnader ved det gamle. Tabell 6.7 gir en oversikt over tilskudd, forbruk til drift av sekretariater og nemnder fordelt på den enkelte nemnder og år:

Tabell 6.7. Oversikt over tilskudd til drift av nemndene fra DN, og fordeling av kostnader knyttet til drift av sekretariat og nemnder fordelt på nemnder og år:
Nemnd	År	Tilskudd (1000 kr) fra DN	Forbruk i 1000 kr (kkr) og/eller ukeverk (uv) til drift av: (bruk av kursiv angir at beløpet ikke er belastet driftsmidler fra DN til forsøket) (bruk av {} angir at tallet er ØFs anslag)
			Nemnd	Sekretariat	Sum	Kommentar til sekretariatskostnadene
Jervenemnda i Nord-Norge	1997	(ikke etablert)
	1998	131,0	130,0	{35,0}	{165,0}	4-6 uv/{7 kkr/uv}
	1999	140,0	174,0	{35,0}	{209,0}	4-6/{7 kkr/uv}
	2000	140,0	146,0	{49,0}	{195,0}	6-8/{7 kkr/uv}
	Snitt siste to år		160,0	{42,0}	{202,0}	6 uv/{7 kkr/uv}
Jervenemnda i Sør-Norge	1997	120,0	102,0	90,0	192,0	Første møte des. 1997 13 uv + reiser
	1998
	1999	120,0	87,7	50,0	137,7	5-6 uv + reise
	2000	120,0	82,0	45,0	127,0	5 uv + reise
	Snitt siste to år		84,5	47,5 {35,5+12}	133,0	5 - 5,5 uv {7 kkr pr uv + reisekost}
Snitt for begge jervenemndene siste to år			122,5	{45,0}	{167,5}	5-6 uv
Gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen	1997	50,0	52,0	28,0	80,0	Første møte des.97 4 uv / 7 kkr pr uv
	1998
	1999	50,0	36,0	21,0	57,0	3 uv / 7 kkr pr uv
	2000	50,0	60,0	15,0	75,0	2 uv / 7 kkr pr uv
	Snitt siste to år		48,0	18,0	66,0	2,5 uv/7 kkr/uv
Gaupenemnda i Hedmark	1997	(Første møte i 1998)
	1998	50,0	34,0	30,0	64,0	4 uv
	1999	50,0	12,0	14,0	26,0	2 uv
	2000	50,0	18,0	20,0	38,0	3 uv
	Snitt siste to år		15,0	17,0	32,0	2,5 uv
Snitt for begge gaupenemndene siste to år			31,5	17,5	49,0	2,5 uv

Det var ikke laget retningslinjer for hvordan tildelte midler skulle brukes utover at de skulle dekke kostnader ved drift av nemndene. Dette har ført til at de forskjellige nemndene har brukt tildelte midler ulikt, bl.a. i forhold til hvilket omfang sekretariatenes tidsbruk belastes nemndens driftsmidler. Videre medfører dette at nemndene rapporterer ulikt og at de på ulik måte har oversikt over ressursbruken. Sekretariatenes arbeidsomfang kan variere mellom nemndene, for eksempel hvor omfattende ”underleveranser” nemndene mottar, omfanget av klager og lignende. Aktivitetsnivået kan også variere med tanke på nemndenes etterspørsel etter informasjon/dokumentasjon, møtefrekvens, om de har utviklet informasjonsmateriale til allmennheten og lignende. Dessuten varierer utgiftene til sekretariatene/nemndene med hvor mange ansatte hos fylkesmennene som deltar på møter.

Tabell 6.7 avspeiler at nemndene har ulik oversikt og har oversikt basert på ulike prinsipper for kostnader og inndekking av kostnader. Dette gjelder både hvilke deler av og i hvilket omfang sekretariatsarbeidet er belastet tilskuddet. Tabellen angir hvilke informasjoner som baserer seg på nemndenes egne tall, fordelt på hva som er belastet tilskuddet og hva som er tatt fra fylkesmennenes løpende drift (angitt i kursiv). Videre angir tabellen hvilke tall ØF har anslått basert på sekretariatenes tall (angitt i klammer: {}). ØFs anslag baserer seg på en ukeverkpris på 7000 kr som er brukt i fylkesmannen i Nord-Trøndelag sine beregninger. Denne dekker kun lønnskostnadene og er betinget av lønnsnivå. De dekker ikke øvrige kostnader knyttet til arbeidsplassen. For alle nemndene har vi beregnet gjennomsnittet for kostnadene de siste 2 år for de to nemndstypene. 1998 (og 1997) anses som etableringsår som ikke gir et riktig bilde av løpende kostnader i en etablert nemnd. I det følgende behandler vi jervenemnder og gaupenemnder hver for seg.

Jervenemndene
Sekretariatsarbeide
For jervenemndene er det rimelig god indikasjon i dataene for å anslå en årlig ”enhets”-kostnad for sekretariatsarbeidet på i underkant av kr 50 000 i året for i størrelsesorden 6 ukeverk og noe reisekostnader. Reisekostnader varierer med den geografiske situasjonen for nemnda. Det har vært mye reising for sekretariatet i Nord-Norge og noe mindre for sekretariatet i Sør-Norge.

Nemndene
Kostnadene har variert betydelig mellom de to nemndene, og variasjonen er nok i hovedsak knyttet til forskjeller i reisekostnader. Nemndsmedlemmene har vært honorert i henhold til statens satser for utvalgsarbeid. Dersom vi legger til grunn at de to nemndene representerer ytterpunkter i forhold til reisekostnader for nemnder som dekker så store områder som det her er snakk om (mye og kostbar reising i nord, og mindre og billigere reising i sør), så kan vi si at snittet mellom de to representerer en ”enhets”-kostnad for drift av en 7 personers nemnd med et rimelig stort reisebudsjett. Denne ”enhets”-kostnaden er noe i underkant av kr 125 000 per år, og dekker møtegodtgjørelse, reise- og oppholdsutgifter i en normal driftssituasjon for denne type nemnder.

Gaupenemndene
Sekretariatsarbeide
For gaupenemndene er det rimelig god indikasjon i dataene for å anslå en årlig ”enhets”-kostnad for sekretariatsarbeidet på i om lag kr 18 000 i året for i størrelsesorden 2,5 ukeverk og noe reisekostnader. Reisekostnader varierer med den geografiske situasjonen for nemnda, men mindre for fylkesbaserte nemnder enn for regionale nemnder som jervenemndene. Det er store forskjeller i ressursbruk til drift av nemndene i de to fylkene. Det er vanskelig å forklare forskjellene siden det ikke har vært store forskjeller i møtefrekvens og det heller ikke er store forskjeller i reiseavstander mellom fylkene. Forskjellene kan ligge i at det er ulike rutiner for rapportering blant fylkesmennene.

Nemndene
Kostnadene har variert betydelig mellom de to nemndene. Nemndsmedlemmene har vært honorert i henhold til statens satser for utvalgsarbeid. Dersom vi legger til grunn at de to nemndene er rimelig typiske, men ikke ekstreme for fylkesbaserte nemnder i forhold til reisekostnader, kan vi si at snittet mellom de to representerer et rimelig godt anslag på ”enhets”-kostnad for drift av en 5 personers nemnd med et rimelig stort reisebudsjett. Denne ”enhets”-kostnaden er noe i overkant av kr 30 000 per år, og dekker møtegodtgjørelse, reise- og oppholdsutgifter i en normal driftssituasjon for denne type nemnder.

6.6 Oppsummering og sammenligning av alle nemndene

Påfølgende tabell gir en oppsummering og en sammenlikning av erfaringer fra de forskjellige nemndene. Innholdet i tabellen er vår oppsummering og tolking av erfaringen basert på den foregående gjennomgangen.

Aspekt	Jervenemndne		Gaupenemndene
	Sør-Norge (JSN)	Nord-Norge (JNN)	Nord-Trøndelag og Fosen (GNF)	hedmark (GH)
Utvikling og iverksetting av offentlig politikk	Betydelig grad av felles historie for nemndene. En del sentrale poenger er: Stortingets formative inngrep i forhold til meldingen gav en del prinsipielle føringer. Hastverk i oppfølging har gitt noen uønskede effekter. Sammenhengen mellom de forskjellige organene er lite beskrevet, særlig mellom nemnder og RUR. Forskriften mangler en målsettingsbestemmelse. Det legges et politisk utvalg til fylkesmannens miljøvernavdeling. Disse avdelingene har lite erfaring med slikt arbeide. Det ble gitt få føringer fra DNs side, og de enkelte sekretariatene måtte selv finne ut av rollen.
	Sekretariatsfunksjonen ikke fungert godt nok.	Ingen spesielle kommentarer	Ingen spesielle kommentarer	Partsammensetningen ikke lykkes - se under
Oppnevnelse og deltakelse	Selve gjennomføringen av oppnevningen gikk greit og raskt i alle nemnder. Forsøket kom sent i gang i forhold til jaktsesongen 97/98 for alle nemnder.
	Dette synes fylkeskommunene og kommunene å ha mestret bra. Det var ingen føringer på deltakelse. Gjennomgående har det kommet inn personer med tilknytning til landbruket, og flere av disse har til dels betydelig kommunalpolitiske erfaring på forskjellig vis. Flere har også vært aktive i rovviltforvaltning på lokalt nivå. Bildet preges samlet sett av godt voksne menn med god lokalpolitisk trening og god kompetanse innenfor rovviltproblematikk.			Ikke lykkes i å finne en deltakelse i nemnda som har holdt den sammen. Slik sett har man ikke lykkes.Naturvernforbundets representant ikke deltatt på møtene. Dette har ikke lammet nemndas arbeide.
Representasjon	Medlemmene oppfatter seg som representanter for sine kommuner - og samtidig å skulle forvalte et områdeansvar	Medlemmene forstår seg som representanter med en allmennpolitisk oppgave, dvs å forvalte en nasjonal politikk om levedyktige stammer av rovdyr innenfor sitt område. Oppfatter seg ikke som representanter for "sin" kommune eller "sin" næring.
		Representasjon vært drøftet og avklart innledningsvis	Representasjon vært drøftet og avklart innledningsvis. Flere medlemmer i nemnda mener at det her har vært en god utvikling fra en i utgangspunktet partsinteresse-holdning til en allmennpolitisk holdning.	Medlemmene oppfatter seg som partsoppnevnte - med særlig oppgave å ivareta interessene til "sin" næring i arbeidet - i tillegg til at har som oppgave å forvalte en levedyktig bestand.
Forvaltningssituasjon	Nemnda forvalter lisensjakt. Skadefelling er fylkesmannens ansvar. Nemnda har ikke fellinger i kjerneområdet. Videre gjelder særlige hensyn i "østkorridoren". Dette gir begrensninger i muligheter til å virke effektivt på områder som er viktige lokalt, og små muligheter for å bruke sin lokale kunnskap og sitt lokalt nettverk direkte (relevans-problem).Den vanskeligste forvaltningssituasjonen i forsøket.	Nemnda forvalter lisensjakt. Skadefelling er fylkesmannens ansvar. Over tid har det skjedd en utvikling hvor fylkesmennene har vurdert søknader om skadefellinger i tett samarbeid med nemnda, som igjen har konferert med sine medlemmer i det området søknaden gjelder. Fravær av kjerneområder og "østkorridor"-problematikk, gjør at denne nemnda har en enklere forvaltningssituasjon enn JSN.	Ansvaret er avklart med hensyn til område og art. Kvote og skadefelling henger sammen i "korte" sløyfer slik at nemndene oppfattes å kunne behandle både bestandsregistrering og skadesituasjonen. Forholdet til andre forvaltningsorgan (DN, FM) synes som system ikke komplisert. Problemer knyttet til bestandsanslag. Lite kunnskap om gaupe, men dette har også positive effekter (se under kunnskap).
Mandat og makt	Mest opptatt av beite, mener å ha liten reell makt og svak myndighet. Mener selv at dette skyldes annet enn deres eget arbeide, men at de blir overprøvet og at det er et lite godt samarbeide med sekretariatet	Synes selv at de har reell makt og innflytelse over rovdyrpolitikken. Overensstemmer med våre observasjoner.
Myndighet og legitimit	Svak myndighet og legitimitet slik de selv oppfatter det.	Nemndene opplever at de har stor legitimitet både allmennpolitisk og i forhold til partsinteresser i eget område. Forenlig med våre observasjoner. Ingen spesielle kommentarer.		Opplever selv at de har har legitimitet både allmennpolitisk og i forhold til partsinteresser i eget område.
Konflikter innad	Uenighet om kvoter i første vedtak, men konsensus etter hvert.	Ingen spesielle kommentarer.	Ingen spesielle kommentarer.	Konflikt med representanten fra naturvernsiden. Vedkommende uteblitt fra møter. Denne koblingen har "brutt sammen". Dette har allikevel ikke ført til at arbeidet i nemnda har blitt lammet. Snarere har man maktet å isolere problemet og kommer videre i amputert form
Konflikter med andre forvaltnings-organ	Konflikter i forhold til fylkesmannen og DN, mangel på tillit fra nemndas side. Skyldes strukturelle forhold (se "forvaltningssituasjon") og et markeringsbehov fra DN og nemnda som har fått utvikle seg i en vanskelig forvaltningssituasjon.	Hovedsakelig konsensus - konflikt med DN om siste kvotevedtak.Forholdet til de andre fylkesmennene varierer noe. Fylkesmannen i Finnmark trekkes fram som svært konstruktiv i sin tilnærming til rovviltforvaltningen	Ingen spesielle kommentarer.	Ingen spesielle kommentarer.
Konflikter med omverden	Kritikk for ensidig sammensetning. Nemnda mener selv at de kun fungerer som en klagemur, en støtpute som tar av kritikk som DN skulle ha hatt, og at de har liten mulighet til å gjøre noe med det. Har sendt brev til Stortinget om forholdene.	Har respekt blant verneorganisasjonene, og virker som en buffer mot næringsorganisasjonene. I noen grad går det igjen at det innledningsvis var kritikk av at de nye organene var et "jaktlag", og at det var uansvarlig å la næringsorganisasjonene forvalte rovdyrene. Denne kritikken synes å ha blitt borte med tiden.
		Positiv utvikling i forhold til reindriftsnæringa over tid.	Forut for og ved oppløpet mot første møte, var det en del "ståhei" med stort presseoppbud. Dette preget arbeidet da, men døde raskt bort. åpne måter har vært viktig	Problemer i forhold til verneorganisasjonene
Konflikt-reduksjon. Subsidiaritet	Muligens noe konfliktreduserende innen næringa, men ikke et vellykket forsøk på å flytte beslutninger nedover og selektivt utover til berørte parter.	Vellykket, både politisk og som forsøk på å utvikle subsidiaritet (nasjonale oppgaver fortolket og forvaltet regionalt).		For så vidt vellykket i forsøket på å flytte beslutninger ut til berørte grupperinger i den økonomiske "matrisen", men ikke vellykket i å trekke inn vernesiden på representantnivå. Generelt mindre vellykket forsøk med tanke på politisk subsidiaritet.
Kunnskapsgrunnlaget, ekspertkunnskap vs lekmannsskjønn	For tall: Felles for nemndene er at de forstår sin oppgave som å utøve et politisk skjønn ut over minimumstallet.Om lekmannsskjønnets særlige kunnskapsgrunnlag: For å kunne få til det må lekmannsskjønnet og lokalkunnskap (som gjerne er næringas kunnskap om skadesituasjon og skadesituasjonens virkning på motivasjon og mulighet for næringsvirksomhet) oppfattes om legitim og som et verdifullt tillegg til biologiske bestandsdata og ressonementskjeder. Det er viktig at sekretariatene er vare for denne balansen.
	Kollisjon mellom sekretariatet og nemnd om tall og ressonementer. Lekmannsskjønnet og "lokal"-kunnskapen ikke funnet en rimelig plass, det henger mer sammen med forvaltnings-situasjonen/strukturelle forhold enn med personforhold/måten man har arbeidet på.Erfaringene i denne nemnda viser at når man "inviterer" lekmenn til å bruke sitt skjønn, må det være en klar sammenheng mellom det de skal skjønne på, og den kunnskapen og innsikten de forvalter. Her blir avstanden mellom skadebildet og nemndas arbeide for stor.	En tilnærming i vektlegging av ekspert- og lokalkunnskap mellom fylkesmannen og næringene, også reindriftsnæringa	Kunnskap om gaupas biologi etterspørres. DNs ene møte oppfattes som bra, men for lite. Den begrensede kunnskapen man har om gaupa, både bestand og biologi, gjør på den annen side at det blir større rom for lekmannsskjønn og "lokal"-kunnskap. Dette virker positivt på arbeidet.
Kunnskapsgrunnlaget,kunnskap om vilt og skader	For alle er det viktig at skadesituasjonen trekkes aktivt med - og at det er en sammenheng mellom kunnskap om denne og tilgjengelige tiltak for nemndene. Det er et utbredt synspunkt i nemndene at det er en tett sammenheng mellom den informasjonen som tilflyter rovviltforvaltningen fra næringsutøvere i utmarka, og den legitimiteten og holdningen til rovviltforvaltningen som folk har lokalt. Liten tillit her, dvs at man opplever at forvaltningen ikke reagerer adekvat på påvist skade eller på påviste bestander, fører til at observasjoner ikke blir rapportert. Det verserer en rekke historier om "hold kjeft, skyt og grav ned". Alle nemndene er opptatt av at dette er en uheldig situasjon. De er opptatt av at det er opp til forvaltningen å bygge opp en effektiv og responsiv forvaltning, og at når det skjer vil man også få mer informasjon fra "utmarks-folket".
	Skadesituasjonen og skadefellinger i beitesesongen er viktig for hele den rovdyr-politiske situasjonen i området. Her har nemnda ikke direkte myndighet. Den lokale kunnskap handler om skade/skadebildet slik det oppleves lokalt og som grunnlag for lokale holdninger til rovdyrpolitikken. I tillegg kommer at skade-innmeldning og observasjoner ikke oppleves registrert av fagmyndigheter - og at nemnda føler de ikke kan reagere adekvat og direkte på bakgrunn av det de, som lokalkyndige, vet.	Her en lettere situasjon enn i Sør-Norge. Har hånd om hele området, og mener selv de kan omsette kunnskap om skadesituasjonen til adekvate kvotevurderinger.En svært positiv utvikling siste jaktår. Høy fellingseffektivitet og differensiert forvaltning inn mot områder som er prioritert både av sekretariatet/fylkesmannen og nemnda.	Både bestand - som er et typisk vitenskapelig kunnskapsdomene - og skadesituasjon - som er like mye et lokalkunnskaps- og næringskunnskapsdomene - inngår i nemndenes arbeide. Dette gir en helhetlig og rimelig klar situasjon mellom kunnskap og tiltak.
Differensiert forvaltning	Alle nemnder har utviklet eller videreutviklet modeller for differensiert forvaltning på basis av hva miljøvernavdelingene tidligere har utviklet. Dette innebærer at kvotevedtak omfatter fordeling på kjønn, til dels alder og bestemmelser om at felling skal opphøre når for eksempel hunndyrkvoten er oppfylt. Videre omfatter det deling av totalkvoter i dyr som tas ut umiddelbart, og dyr som tildeles ettersom sesongen utvikler seg med hensyn til biologiske forhold og skadebildet. Til kvotevedtak er også gjennomgående ordnet et system med jaktregioner og fordeling av dyr på regioner.
Forholdet til RUR	Samarbeid mellom jervenemndene og RUR nærmest fraværende. Lederen i jervenemnda i Nord-Norge har informert om nemndas virksomhet i RUR Troms og RUR Nordland har kommet med innspill ifm kvoterfastsetting		Nemnda mener at RUR ikke har fungert særlig godt - at det er feil å legge beslutningsmakt til et partsoppnevnt organ, men mener også at et RUR som et partsoppnevnt hørings- og rådføringsorgan er viktig for den politisk oppnevnte nemnda.	RUR-sammenbrudd - dette har ført til at nemndsmedlemmene funksjon som partsoppnevnte har blitt mer synlig.

6.7 Konklusjoner>

• Tolking og iverksetting av Stortingets innstilling ved utforming av nemnder og rådgivende rovviltutvalg er i all hovedsak i overensstemmelse med innstillingen. Forsøket kan derfor betraktes som en utprøving av den forvaltningsmodellen Stortinget ønsket.
• Forskriften mangler en formålsbeskrivelse. Forskriften, eventuelt med utfyllende kommentarer, beskriver heller ikke sammenhengen mellom nemnder og RUR. Forskriften omtaler og regulerer ikke saksgang i sekretariatene når flere fylkesmenn er involvert. Dette er forhold som kunne ha bidratt til en del avklaringer innledningsvis i en forvaltningssituasjon hvor nyetablerte organ hadde svært knapp tid.
• Nemndene har hatt en størrelse som har fungert bra som et kompromiss mellom å trekke inn berørte områder i stort nok omfang til å si at nemnda har tyngde lokalt og ha et effektivt og håndterbart organ.
• Fylkeskommunens rolle i å finne fram til berørte kommuner har vært vellykket. Rollen har vært mindre vellykket i det tilfellet hvor nemnda var partssammensatt (gaupenemnda i Hedmark).
• Det er gjennomgående en god sammenheng mellom nemndenes oppgaver og virkemidler på den ene siden, og medlemmenes kompetansebasis og behov for å kunne ”levere” resultater til lokalmiljøene. Dette er ikke avhengig av at skadetallene øker eller minker, men snarere av at lokalkunnskap finner en sentral plass i forvaltningen. Et unntak her er jervenemnda i Sør-Norge, hvor det er dårlig samsvar mellom oppgaver (ikke kjerneområdet, ”østkorridoren”) og medlemmens kompetanse og opptatthet av å levere resultater til lokalsamfunnet ved en nyorientering av rovviltpolitikken.
• Nemnder sammensatt på et allmennpolitisk grunnlag er en heldigere løsning enn nemder som er partssammensatt. Allmennpolitisk sammensatte nemnder har en klarere oppfatning av sin allmennpolitiske oppgave.
• Nemndene er dominert av medlemmer med sivil bakgrunn fra landbruks- eller landbruksrelaterte næringer. Siden det ikke er lagt føringer på hvilke representanter kommunene pekte ut, er sammensetningen ikke tilsiktet. Men det er tilsiktet for så vidt som representantene skal hentes fra kommuner hvor utmarksnæringer står sterkt. Medlemmenes sivile bakgrunn har ikke forhindret deres allmennpolitiske ”gangsyn”.
• Klageinstituttet har etter hvert fungert hensiktsmessig. Det er opphav til kontroverser mellom nemnd og DN, men ikke ut over det som kan betraktes som normalt i slike saker. Et unntak er jervenemnda i Sør-Norge hvor DN selv har ”parkert” praktisering av klageinstituttet de siste to år, med henvisning til at nemnda skal evalueres. Denne ”parkeringen” er uhensiktsmessig og bringer inn et element av ikke-autentisk handling i forvaltningsapparatet.
• Nemndenes virke har etter vår vurdering ikke representert en trussel mot den nasjonale rovviltpolitiske målsetningen om å ta vare på en levedyktig stamme av gaupe og jerv. Dette betyr ikke at nemndenes virke oppfattes ukontroversielt i dette henseende, verken fra biofaglig eller landbruksfaglig hold. For jervenemnda i Sør-Norge reiser DN et spørsmål om ikke en slik trussel foreligger, men slik vi tolker det svarer de benektende på dette.
• De allmennpolitiske nemndene er dominert av personer med betydelig innsikt i og erfaring med lokalpolitiske forhold, og mange har arbeidet med rovviltforvaltning på lokalplan i lengre tid.
• Det var ikke tatt hensyn til vanlige kvoteringsregler hva angår kjønn og alder. Det er ingen gode grunner for avvik i disse nemndene i forhold til andre offentlig oppnevnte utvalg, og dette bør rettes opp i en eventuell videreføring.
• Fylkesmannen, ved miljøvernavdelingen, sin rolle som rådgivende i faglige spørsmål og som sekretariat for nemndene, har stort sett vært vellykket. Det kan observeres en utvikling fra en relativt stor avstand mellom nemnd og sekretariat i vurderinger, til en vesentlig mindre avstand. Konflikter og forskjeller i vektlegging og kunnskapsgrunnlag er ikke borte, men nemndene har langt på vei lykkes i å etablere gjensidig nytte og respekt. Unntak er jervenemnda i Sør-Norge, hvor det har vært en vedvarende mangel på gjensidig tillit.
• Samarbeidet internt i nemndene har utviklet seg positivt. Unntaket er gaupenemnda i Hedmark, hvor Naturvernforbundets representant i praksis har trukket seg ut av arbeidet. Dette fordi representanten vurderte det slik at det var mer å hente for verneinteressene i en klagesituasjon i offentligheten, enn i en forhandlingspreget beslutningssituasjon i en partspolitisk nemnd med overvekt av næringsinteresser. Nemnda har for øvrig samarbeidet godt og videreført arbeidet.
• Forsøket har lykkes i å etablere en regional arena i rovviltpolitikken. Nemdene har stort sett lykkes i sin oppgave som konfliktreduserende på denne arenaen i forholdet mellom lokalsamfunn og rovviltforvaltning, og mellom verne- og næringsgrupperinger og rovviltforvaltningen. Dette gjelder uavkortet for gaupenemndene og jervenemnda i Nord-Norge. Det gjelder også, om enn i mindre grad, for jervenemnda i Sør-Norge. Nemndene har gjennomgående lykkes i å redusere konfliktnivået innad i forvaltningen. Dette gjelder ikke for jervenemnda i Sør-Norge, hvor det har vært en vedvarende konflikt mellom nemnd og DN/sekretariat. Vi kan ikke se vesentlige endringer i konfliktbildet på den nasjonale arena, jf figur 3.1.
• Forsøket betraktes i all hovedsak som vellykket. Det har vist at regionale nemnder kan ta på seg nasjonale politiske oppgaver og finne formuleringer og iverksettinger av oppgavene som samler legitimitet og støtte lokalt, og som beveger seg innenfor politiske rammer trukket opp av Storting og regjering. Klageinstituttet forvaltet av DN kan fungere som en garantist for at det politiske skjønn ligger innenfor nasjonale rammer. Denne vurderingen kan gjøres som en administrativ vurdering. Dette betyr at DN innenfor slike rammer kan forvalte klageinstituttet for politiske organ. Holdt opp mot forsøkets intensjoner om å åpne for en regionalisering av rovviltpolitikken og en ansvarliggjøring av lokale og regionale politiske miljø i rovviltpolitikken, kan forsøket betraktes som et skritt framover. Etter vår oppfatning kan man ikke gå tilbake til forvaltningsmodellen fra før forsøket ble iverksatt, med henvisning til at forsøket ikke var vellykket.
• Unntaket fra dette bildet er jervenemnda i Sør-Norge, hvor klageinstituttet har kommet til kort, og hvor forsøket som sådan ikke kan betraktes som vellykket. Problemet bunner i at nemndas myndighet ikke dekker problemstillinger som er relevante og viktige (i dette tilfellet kjerneområdet og ”østkorridor”-problematikken) når lokale interesser skal trekkes inn og ta sin del av ansvaret for forvaltningen.

7 Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR)

I dette kapitlet beskriver og analyserer vi ulike sider ved og erfaringer fra arbeidet i RUR. Framstillingen er organisert etter tema, dvs at alle de tre utvalgene behandles i tilknytning til hver enkelt tema. Vi presenterer utvalgene med tanke på historikk før RURene ble formelt etablert, sammensetning, etableringsfasen, realiseringen på regionalt nivå, samt aktørenes erfaringer fra arbeidet. Etter gjennomgangen foretar vi en oppsummerende drøfting av RUR. I tillegg omfatter kapitlet en kort gjennomgang av forholdet mellom rovviltnemnder og RUR, synspunkter på det nye forvaltningsregimet fra interesseorganisasjonene sentralt og et sammendrag av konklusjoner.

Grunnlaget for videreutviklingen av de eksisterende regionale rovviltutvalgene (sluttnote 8) er nedfelt i St meld nr 35 (1996-97). Sammensetning og mandat for rådgivende utvalg for rovviltforvaltning ble gitt i meldingens kap. 8. Utvalgene skal være et forum for gjensidig informasjon, prioritering av tiltak og konfliktløsing (sluttnote 9). For å belyse hvorvidt utvalgene har fylt en slik funksjon retter vi fokus mot hvordan utvalgene har fungert med tanke på sammensetning, etablering og praksis, slik det framtrer både gjennom dokumentstudier og gjennom intervju med sentrale aktører.

I samråd med oppdragsgiver valgte vi å gjennomføre case-studier av tre rådgivende utvalg; Hedmark, Oppland og Nordland. Kriteriene for valg av utvalg var for det første at de skulle være forskjellige med tanke på hvor lenge de har fungert, for det andre ulik sammensetning og praktisering og for det tredje ulik kompleksitet i rovviltproblematikken, dvs forskjellige forvaltningssituasjoner.

I Nordland hadde rovviltutvalget fungert over lang tid og gjort viktige erfaringer for videre arbeid. Ut fra en samlet vurdering ville Nordland kunne danne utgangspunkt som ”et godt eksempel”. I RUR Hedmark hadde derimot både verne- og næringsorganisasjonene trukket seg fra utvalget. Dette kan gi indikasjoner på hvilke problemer som hemmer utvalgsarbeidet. RUR Oppland har en noe spesiell sammensetning i og med at fylkesmannen er leder av utvalget. Det kan belyse fordeler og ulemper på bakgrunn av sammensetningen av utvalgene. Rovviltproblematikken kjennetegnes ved at Hedmark er ”vertsfylke” for alle de fire store rovdyra. Oppland har gaupe, men hovedproblematikken er knyttet til jerv. Nordland har en kombinasjon av gaupe, bjørn og jerv.

Case-studier av tre utvalg er utilstrekkelig for å generalisere funnene til å gjelde alle landets RUR, jf kapittel 2.1. Studien gir imidlertid godt innblikk i arbeidsprosesser og hva som hemmer og fremmer arbeidet i disse utvalgene. Dette gir også grunnlag for å resonnere omkring forholdet mellom rovviltnemnder og –utvalg.

Graden av suksess vil likevel ikke bare avhenge av formelle strukturer og forvaltningssituasjonen. Den aktuelle konteksten hvert utvalg inngår i, for eksempel historiske forhold, personkjemi, arbeidsmåter osv., vil ha betydning for hvorvidt utvalgene kan sies å lykkes i arbeidet.

Datamaterialet består av møtereferater og andre dokumenter fra utvalgenes arbeid, observasjon i 5 møter, samt intervju med 16 medlemmer i RUR og 8 representanter for sekretariatene/fylkesmannens miljøvernavdeling, jf tabell 2.1 i kapittel 2.3.

7.1 Fylkesvise utvalg før RUR

Alle de tre fylkene hadde rådgivende rovviltutvalg før St meld nr 35 (1996-97) ble lagt fram. Ansatte hos fylkesmannen i Nordland og fylkesmannen i Oppland mener at erfaringer nettopp fra disse fylkene ble lagt til grunn for formaliseringen av RUR i stortingsmeldingen. Representanter i RUR Hedmark sier at press fra sentrale aktører i deres fylke, bl.a. det såkalte seks kommune-samarbeidet i de mest rovdyrutsatte kommunene, bidro til en desentralisering av rovviltforvaltningen.

På begynnelsen av 1990-tallet ble det i Hedmark etablert et samarbeidsutvalg mellom fylkesorganisasjonene for bondelaget, bonde- og småbrukerlaget, sau- og geitalslaget og fylkesmannen. Hensikten var ”gjensidig informasjon om spørsmål som vedrører rovviltforvaltningen” (Fylkesmannen i Hedmark 1997). I forbindelse med utarbeidelsen av forvaltningsplanen for store rovdyr i Hedmark ble det høsten 1995 etablert en referansegruppe bestående av fylkesorganisasjonene for Foreningen Våre Rovdyr, Norges naturvernforbund, Fylkesveterinæren i Hedmark og Oppland, Jeger- og Fiskeforbundet og Kommunenes Sentralforbund i tillegg til næringsorganisasjonene.

Rådgivende kontaktutvalg for rovviltsaker i Nordland så dagens lys i 1993. Kontaktutvalget var bredt sammensatt og bestod av representanter fra næringsorganisasjonene (sluttnote 10), offentlige etater (sluttnote 11) og fra Naturvernforbundet i Nordland. Mandatet var som følger: ”Utvalget skal drøfte og gi råd til fylkesmannen vedrørende rovviltforvaltning, herunder erstatningsordninger, forvaltningsregler og praktisering av disse, disponering av midler til forebyggende tiltak og generelle prioriteringer i fylket av både økonomiske og administrative virkemidler i forvaltningen” (Fylkesmannen i Nordland 1997).

I Oppland går historien tilbake til 1995. Da tok fylkesmann Korsæth, på bakgrunn av høy temperatur og mye støy i rovviltdebatten, initiativ til å etablere et kontaktutvalg for de tre næringsorganisasjonene i fylket. I tillegg ble fylkesveterinæren i Hedmark og Oppland bedt om å være med i utvalget. Fylkesmannen ledet selv utvalgsarbeidet. Mandatet var formulert på følgende måte: ”Utvalget skal være av konsultativ karakter og gi fylkesmannen råd i spørsmål som angår bestandsregistreringer, opplegg for skadedokumentasjon, opplegg for erstatningsoppgjør og utprøving av forebyggende tiltak mot skader” (brev av 28.08.95). Hensikten var å komme i dialog med næringa med tanke på å finne konstruktive løsninger. I tillegg skulle, ifølge fylkesmannen, kontaktutvalget ta av for presset som medarbeiderne på miljøvernavdelingen var utsatt for i en svært opphetet debatt. Oppland hadde ikke formalisert noe samarbeid med verneorganisasjonene i forkant av stortingsmeldingen.

7.2 Tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader

Tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader har som formål ”å sikre iverksettelse av best mulig effektive tiltak for å begrense rovviltskader på husdyr og rein” (DN, brev av 08.03.98). Hvis en ser bort fra fellinger av rovdyr, er midler til forebyggende tiltak det mest sentrale virkemidlet for å redusere tap av beitedyr. Midlene bevilges over statsbudsjettet. Tilskuddene benyttes til tiltak og prosjekter i regi av enkeltbrukere og lokale, regionale og landsomfattende organisasjoner. Hoveddelen av bevilgningen tildeles fylkesmannen etter fylkesvise planer og prioriteringer, og den endelige fordelingen skjer i rådgivende utvalg for rovviltforvaltning. Midler tildeles etter søknad, og det kreves rapportering av tapsreduserende eller konfliktdempende effekt (St prp nr 1 Miljøverndepartementet (2000-2001):127).

Departementet understreker at det er nødvendig å ta i bruk mer effektive tiltak og mer presise virkemidler for å kunne oppfylle den todelte hovedmålsettinga i rovviltpolitikken (St meld nr 35 (1996-97): 59). Politiske myndigheter har utviklet et regelverk for tilskuddsordningen som omfatter en rekke tiltak som kan gis tilskudd. Tiltak som støttes skal ”med stor sannsynlighet (….) forventes å ha en direkte tapsreduserende effekt” (DN, brev av 08.03.98). Myndighetene legger vekt på å se ulike virkemidler gjennom landbruks- og miljøpolitikken i sammenheng ved utforming av konkrete virkemiddelpakker (St meld nr 35 (1996-97):62). Likevel er enkelte tiltak lite utprøvd i Norge (op.cit:62) og det er behov for mer vitenskapsbasert kunnskap om hvilke virkemidler som er effektive (op.cit:101).

Det er prinsipiell uenighet mellom sentrale myndigheter og medlemmer i RUR, særlig representanter fra næringene, om hvilke tiltak som skal kvalifisere for tilskudd. Dette kommer til uttrykk ved at utvalgene ofte foreslår endringer i prioritering i forhold til fylkesmannens forslag til fordeling av midler. Spesielt omstridt er det at

1. ”tiltak som f eks bare omfatter utvida tilsynsaktivitet ikke skal støttes økonomisk” og
2. framskutt sanking av sau skal støttes (DN, brev av 08.03.98).

Flere representanter i RUR stiller spørsmål ved effekten av ulike forebyggende tiltak. De påpeker at tilsynsordninger har viktige dyrevernmessige og dyreetiske sider og at tilsyn oppleves som effektivt lokalt. Samtidig har slike tiltak konfliktdempende effekt i rovdyrutsatte områder, ifølge representantene. Framskutt sanking av sau anses, fra næringens side, å innskrenke mulighetene til sauedrift på en utilbørlig måte. Det endrer selve grunnlaget for sauenæringen. Gjennom intervjuene kommer representanter fra næringsorganisasjonene med til dels sterk kritikk av det de kaller ”DN sin styring av tilskuddsreglene”. De mener at RUR burde ha større innflytelse på hvilke tiltak som får støtte.

Myndighetene bruker både gulrot og pisk for at næringsutøverne skal forebygge rovdyrskader. For det første kan brukere med beitedyr få tilskudd til ulike tiltak, og for det andre vil erstatningene for tap kunne reduseres dersom bonden/reineieren ikke følger spillereglene, for eksempel hvis sauesankinga foregår sent på høsten. Midlene til forebyggende tiltak fordeler seg på følgende måte i tidsrommet 1997 – 2000:

Tabell 7.1 Oversikt over tildelinger fra DN til fylkesmannen, kap. 1427, post 73.3
1997	kr 10 545 000 (4 780’ fra 1427.73.3, kr 5 735’ fra tiltaksfondet, LDs budsjett)
1998	kr 10 725 000
1999	kr 12 700 000 (inkl. 1 060’ til drift av RUR)
2000	kr 10 700 000 (inkl. 1 025’ til drift av RUR)

Nedgangen i midler fra 1999 til 2000 har sammenheng med at ekstraordinære tiltak i forbindelse med ulv, primært i Hedmark og Østfold, ble fordelt sentralt og ikke via RUR. Forebyggende tiltak i forbindelse med ulveproblematikken var altså et spørsmål som ble løftet ut av RUR og over til en forhandling mellom DN/fylkesmannen og de berørte kommuner. Tiltak ble satt inn uten at utvalget ble informert eller konsultert. Mange av medlemmene i RUR opplevde dette som en provokasjon, siden problemene knyttet til etableringen av ulv tidvis har overskygget alle andre rovviltproblemer. Etter vårt syn er dette et eksempel på at det er lite samsvar mellom det lokalsamfunnene og medlemmene i RUR er opptatt av på den ene side og det ansvaret RUR blir overlatt på den andre. Denne situasjonen åpner for en uheldig utvikling og rom for markeringer i utvalget i Hedmark. Som vi skal se mente utvalget i Hedmark dette var å underkjenne RUR sitt kompetanseområde.

7.3 Små variasjoner i sammensetning

Det var forutsatt fra departementets side at næringsorganisasjoner for husdyrbruk og reindrift, relevante naturvernorganisasjoner, kommunene (representant fra KS’ fylkessammenslutning) og fylkeskommunen skulle delta i RUR. Etter behandlingen av stortingsmeldingen innså LD at ”det vil være fordelaktig at også de organer som forvalter dyrevernloven blir representert i utvalgene” (LD, brev av 29.08.97). I samråd med MD ble det derfor bestemt at de respektive fylkesveterinærer også skulle delta i utvalget (DN brev av 06.11.97).

Organisasjoner og etater som er nevnt i stortingsmeldingen er representert i utvalgene, jf tabell 7.2. Nordland har valgt å forsterke representasjonen fra saue- og reindriftsorganisasjonene slik at de har to representanter hver. Utover de ”faste” representantene som er nevnt i stortingsmeldingen er sammensetningen av utvalgene noe forskjellig. RUR Hedmark har representasjon fra skogeierinteressene, og i RUR Oppland er fylkeslandbruksstyret og fylkesmannen representert i utvalget. Denne typen representasjon er RUR Hedmark og RUR Oppland alene om på landsbasis. En samlet oversikt over representantene i landets 14 RUR i 1999 viser en lignende ”basissammensetning” som våre tre case. I tillegg er beiteorganisasjoner, reiselivsinteresser og viltnemnder medlemmer i enkelte utvalg.

Tabell 7.2 Sammensetning av RUR Hedmark, Nordland og Oppland
	Fra	Hedmark	Nordland	Oppland
1	Bondelaget	1	1	1
2	Bonde- og småbrukerlaget	1	1	1
3	Sau- og geitalslaget	1	2	1
4	Reindriftsorganisasjoner	1	2
5	Skogeierforeninger	2
6	Jeger- og fiskeforbundet	1	1	1
7	Naturvernforbundet	1	1	1
8	Foreningen våre rovdyr (FVR)	1*	1*
9	Kommuner/KS	1	1	1
10	Fylkeskommunen	1	1	1
11	Statens dyrehelsetilsyn/fylkesveterinæren	1	1	1
12	Reindriftsforvaltningen	1	1
13	Fylkeslandbruksstyret (observatørstatus)			1
14	Fylkesmannen			1
Sum		13	13	10
* Kollektivt utmeldt i brev av 27.10.98.

Organisasjonene som er representert i RUR kan, på bakgrunn av tabell 7.2 deles i tre grupper: 1) Nærings- og grunneierorganisasjoner (1 – 5), verneorganisasjoner (6 – 8)(sluttnote 12) og offentlige myndigheter (9 – 14). Ut fra en slik fordeling utgjør næringen ca 45% av deltakerne, verneorganisasjonene i underkant av 20% og myndighetene ca 35%. Fordelingen på landsbasis samsvarer med fordelingen i ”våre” tre utvalg.

Den sterke representasjonen av næringsinteresser i utvalgene kan forstås som en favorisering av næringsinteresser på bekostning av verneinteresser. I en situasjon hvor konfliktene mellom utmarksnæringene og rovviltforvaltningen gjennom flere år tilspisset seg, kan næringenes brede representasjon i rådgivingsrollen oppfattes som et tilsiktet forsøk på å redusere konfliktene.

Fordelingen mellom ulike organisasjoner sier imidlertid ikke noe entydig om hvordan interessene i utvalget fordeler seg mellom ”vern og bruk” ved eventuelle avstemninger. Representantene fra offentlige myndigheter står gjerne på næringens side, mens representantene fra Jeger- og fiskerforeningene og dyrehelsetilsynet ofte kommer i en mellomposisjon. Flere representanter fra naturvernforbundet sier også at de har fått økt forståelse for næringenes problemer etter å ha deltatt i utvalgene over noe tid.

Dette forteller at mange av aktørene på regionalt nivå identifiserer seg med husdyr- og reindriftsnæringene, selv om de ikke direkte er involvert i slik virksomhet. En vil derfor ofte få en overvekt av representanter som er opptatt av næringsproblematikk når en setter sammen forvaltningsorganer av personer bosatt i kommuner med utmark/beitemark. Ikke uventet vil de som opplever problemene på nært hold sette rovviltpolitikken inn i en lokal/regional kontekst. Næringsgrunnlag, befolkningsgrunnlag og bosetting inngår som deler av det store bildet.

Alle medlemmene i RUR gikk inn utvalget på bakgrunn av engasjement og interesse for rovviltproblematikk. Mange har erfaringer som kontaktpersoner for rovviltsaker i nærings- eller verneorganisasjoner. De aller fleste har bred erfaring fra organisasjonsarbeid, interessepolitisk og/eller partipolitisk arbeid. Representantene har høy kompetanse på ulike spørsmål knyttet til kombinasjonen rovvilt og beitedyr.

Ved sammensetningen av RUR er ikke tatt hensyn til kjønnsmessig fordeling i utvalgene. Av til sammen 36 medlemmer i de tre utvalgene finner vi 35 menn og 1 kvinne. Etter vår oppfatning er det i strid med myndighetenes intensjoner om en jevn kjønnsfordeling i statlige utvalg på regionalt nivå. Gjennomsnittsalderen i utvalgene er relativt høy, slik den er det i andre politiske og partssammensatte organer.

7.4 Etableringsperioden - en kritisk fase

Når konfliktene er store vil etableringsfasen og den første tiden være kritisk. Strukturene skal bygges og nye arbeidsmåter innarbeides. Ikke minst skal partene søke å etablere et tillitsforhold og gjensidig respekt. Dette har skjedd på ulike måter i de tre utvalgene.

7.4.1 Hedmark

Etableringen av RUR Hedmark har en noe spesiell historie. De tre organisasjonene som representerer husdyrnæringen ønsket ikke å gå inn i utvalget før de hadde avklart premisser og arbeidsmåter for utvalget med fylkesmannen (sluttnote 13). Organisasjonene vurderte imidlertid møtet med fylkesmann Johnsen som positivt og ønsket derfor deltakelse i utvalget. Organisasjonene tolket signalene fra møtet med fylkesmannen på denne måten (Hedmark bondelag, brev av 23.12.97):

• Fylkesmannen tar selv aktivt del i utvalgsarbeidet.
• De gitte råd skal gjenkjennes i praktisk forvaltningspolitikk.
• Faglagenes utgifter, inkl. fraværsgodtgjøring, skal dekkes av fylkesmannen.
• Deltakelse i utvalget tar utgangspunkt i at beitebruk i hele fylket skal være målet.

Slik vi ser det legger disse forutsetningene relativt sterke føringer på så vel fylkesmannen som fylkesmannens ansatte. Fylkesmannen forplikter seg til å delta aktivt i utvalgsarbeidet. Samtidig forutsetter næringsorganisasjonene bestemte mål for og resultater av utvalgsarbeidet. Selv om målformuleringen og kravet om at rådene skal gjenkjennes i politikken ikke skiller seg nevneverdig fra formuleringer i stortingsmeldingen, skaper betingelsene likevel relativt store forventninger til innflytelse blant representantene fra næringsorganisasjonene.

Samhandlingen i RUR var til dels konfliktfylt, og det gikk ikke lang tid før begge naturvernorganisasjonene meldte seg ut. Naturvernforbundet meldte seg ut av RUR Hedmark og FVR meldte seg kollektivt ut av alle RUR. Begrunnelsene fra FVR sentralt og Naturvernforbundet Hedmark var temmelig like. FVR mente at RUR ikke fungerte som rådgivende utvalg fundert på faglige innspill overfor fylkesmennene, ”men i stedet som næringspolitiske organer for husdyrforvaltningen der den overveiende interesse synes knyttet til å trekke mest mulig offentlige midler inn i den ordinære husdyrdriften” (brev av 27.10.98). Naturvernforbundet Hedmark hevdet at RUR var lite egnet så vel til rådgivning, som til å finne konstruktive løsninger og som arena for utveksling av synspunkter (brev av 27.10.98). I ettertid sier representanten for Naturvernforbundet at organisasjonen ville oppfattes mer seriøst ved eventuelle klager på kvotevedtak, hvis den ikke var medlem av utvalget.

I praksis gikk det også mot brudd mellom RUR og næringsorganisasjonene mot slutten av 1998. Bakgrunnen var bl.a. at utvalget mente at saksbehandlerne hos fylkesmannen ignorerte uttalelser fra RUR, spesielt i spørsmålet om etablering av ulv i Hedmark. Flertallet i RUR ba fylkesmannen legge fram en strategiplan for håndteringen av ulv i Hedmark (sak 33/98). Utvalget la sine føringer gjennom tre punkter:

1. En eksakt tidfesting av når ulvene blir fjernet fra Stor-Elvdal og Rendalen.
2. Hvilke konkrete tiltak som vil blir iverksatt dersom ulven gjør skade i andre områder i Hedmark.
3. Et råd fra fylkesmannen til MD om å fjerne ulven fra Hedmark pga av totalbelastningen av rovdyr i fylket.

Sekretariatet la ikke fram en slik plan på det neste møtet, noe som utløste skarpe reaksjoner fra deltakerne i møtet. De mente det var brudd på forutsetningene om at rådene fra RUR skulle gjenkjennes i praktisk forvaltningspolitikk. Lederen i RUR fremmet forslag til en uttalelse om at RUR hadde fått begrensede muligheter til å gi råd om bruk av midler og konkrete forvaltningstiltak, bl.a. fordi MD/DN hadde bevilget betydelige midler for å forebygge ulveskader direkte til enkeltbrukere, uten at RUR var verken informert eller involvert (sak 38/98). Uttalelsen ble enstemmig vedtatt. I tillegg foreslo representanten fra Bondelaget at RUR skulle avvente sitt videre arbeid inntil vedtak i sak 33/98, om ulveforvaltningen, var fulgt opp av fylkesmannen. Dette forslaget ble vedtatt med 6 mot 3 stemmer. Nærings- og grunneierorganisasjonene stemte for, mens Jeger og fiskerforeningen, fylkeskommunen og fylkesveterinæren stemte mot. Verneorganisasjonene var ikke tilstede på møtet.

Våren 1999 ble det gjort forsøk på å få utvalget på beina igjen, men samme høsten meldte næringsorganisasjonene seg formelt ut av RUR. Begrunnelsen var at de mente at rådene fra RUR ikke ble tatt til følge og at RUR ble oversett av sentrale forvaltningsmyndigheter. Næringsorganisasjonene mente at RUR på bakgrunn av bl.a. disse sakene i ”praksis ikke har rådgivende funksjon og heller ikke gis mulighet til å gjøre en skikkelig jobb med hensyn til vedtak i forebyggende tiltak” (brev av 18.10.99).

Fylkesveterinæren for Hedmark og Oppland fant etter hvert sin rolle som offentlig fagmyndighet og ordinært medlem av utvalget problematisk. Fylkesveterinæren ønsket å ha en rolle tilsvarende de øvrige statlige fagmyndigheter, dvs delta med faglige råd med tanke på dyrevern og dyrehelse. Dyrehelsetilsynet ønsket imidlertid ikke å binde seg til bestemte synspunkter eller utviklingsretninger, og ville derfor avstå fra å delta i avstemninger (brev av 17.02.99).

Etter vår mening er det flere grunner til at mange medlemmer i RUR Hedmark trakk seg fra utvalget. Vi vil her nevne to grunner. For det første har husdyrholdet og reindrifta i deler av Hedmark fylke vært sterkt belastet med skader forvoldt av rovdyr over tid. Forvaltningssituasjonen ble ytterligere tilspisset da ulven etablerte seg i Rendalen og Stor-Elvdal. Aktørene stod overfor uforenelige målsettinger om vern av rovdyr og bruk av utmark til beitedyr. ”Dobbeltvedtaket ga rom for omkamp på hvert eneste møte”, som representanten fra dyrehelsetilsynet uttrykker det. Fylkesmannen vurderte rådet fra RUR om ingen ulveetableringer i Hedmark som så sterkt i strid med nasjonale mål at fylkesmannen ikke kunne gå aktivt inn for dette slik RUR ba om. I tillegg ble RUR fratatt myndigheten til å fordele midler til forebyggende tiltak mot ulveskader. Dermed ble et gap mellom den rovviltproblematikken ”alle” var opptatt av og den myndighet utvalget hadde. Dette ga rom for markeringer (jf kapittel 3.4), særlig fra næringsorganisasjonenes side. De valgte å markere at de heller ville stå utenfor utvalgsarbeidet enn å legitimere det de så på som unnfallenhet fra myndighetenes side. For enkelte, på begge sider i konflikten, var det spesielt viktig å markere klare holdninger overfor sine egne medlemmer i interesseorganisasjonene.

For det andre er ”avskallingen” historisk betinget. Aktørene som deltok i utvalget, både fra nærings- og vernesida, har tidligere møtt hverandre en rekke ganger i diskusjoner om rovviltpolitikk. Flere av aktørene har uttrykt seg relativt sterkt og kompromissløst enten for eller imot rovdyr. Disse aktørene hadde mistillit til hverandres hensikter fra første dag i utvalget. Det skaper ikke grobunn for dialog og konstruktive løsninger.

Hedmark har i løpet av 2000 etablert nytt RUR. Som en prøveordning skal det nedsettes et utvalg bestående av ordførere fra de mest berørte kommuner (en fra hver region) og en representant fra fylkeskommunen. Forslaget til sammensetning kom fra fylkesmannen, og MD/DN har gitt sin tilslutning. Det første RUR har ikke vært trukket inn i re-etableringsprosessen. Representantene som ikke meldte seg ut av RUR mener det ville vært rimelig om de hadde blitt forespurt om erfaringer fra arbeidet, forslag til videreføring osv. Følgende hjertesukk illustrerer hva de mener: ”Jeg føler at vi har gjort en seriøs jobb, vi har etablert kunnskap og kompetanse, - så blir vi ikke engang hørt når det skal skje endringer”.

7.4.2 Oppland

RUR Oppland kommenteres spesielt på bakgrunn av to forhold. For det første er, som tidligere nevnt, fylkesmannen selv leder av RUR. Dessuten mente Naturvernforbundet at fylkesmannen hadde vegring mot deres deltakelse i utvalget.

Fylkesmannens lederfunksjon har vært tatt opp i to omganger i utvalget. Det ble første gang tatt opp høsten 1997 da det var diskutert om kontaktutvalget skulle utvides til også å omfatte naturvernforbundet. Det ble da uttrykt ønske om at fylkesmannen skulle fortsette som leder for utvalget. Siden ble saken tatt opp av Oppland Bonde- og småbrukerlag i notat av 07.10.98, om organisering og arbeidsmåter i utvalget. Småbrukerlaget mente at tida var inne for at utvalget skulle få en mer selvstendig rolle i forhold til fylkesmannen. Derfor burde det velges en leder blant utvalgets medlemmer, og sekretariatsfunksjonen burde legges til fylkesmannens miljøvernavdeling. Forslaget hadde både en prinsipiell og en mer praktisk side: Fylkesmannen har for det første ikke stemmerett i utvalget og for det andre kan han, i kraft av sin posisjon, bli en for dominerende aktør. Dessuten er det paradoksalt at fylkesmannen leder et utvalg som skal gi råd nettopp til fylkesmannen, ifølge småbrukerlagets representant.

Oppland Bondelag påpekte i et brev i denne forbindelse viktigheten av dialog og muligheter for felles løsninger innen et felt som er konfliktfylt, samt at lokale organer på denne måten kan påvirke sentrale beslutningsorganer. Bondelaget mente at fylkesmannens posisjon som leder av utvalget forplikter forvaltningsmyndigheten på en måte som tjener næringa. De gikk derfor inn for at fylkesmannen fortsatte som leder. Da forslaget til endringer ble tatt opp til behandling i RUR på det første møtet i 1999, ble det forkastet mot småbrukerlagets og naturvernforbundets stemmer.

Intervjuene viser at det er ulike synspunkter på fylkesmannens rolle som leder. Fylkesmannen selv legger vekt på at medlemmene ønsker at han skal fortsette som leder. Dersom det hadde kommet fram andre ønsker ville han ha trukket seg. Representanter fra to av næringsorganisasjonene mener at fylkesmannen som leder fremmer næringens interesser. Én av dem uttrykker seg slik: ”Dersom utvalget bare skulle forholde seg til fagseksjonene ville være vanskeligere å få gjennomslag for næringa. Fylkesmannen er mer nyansert enn miljøvernavdelingen”. Samtidig påpekes det at hvilken rolle fylkesmannen skal innta er personavhengig, og at dette er en modell som passer i Oppland nå.

Ansatte på miljøvernavdelingen hos fylkesmannen mener på sin side at næringsorganisasjonene får spille hovedrollen i RUR Oppland. Det blir et dårlig klima i utvalget når miljøvernavdelingen framlegger ”dårlige nyheter” i form av statistikk, og fylkesmannen ber om næringens synspunkter på dette. Nesten uten unntak fremmer representantene fra næringsorganisasjonene kritikk mot miljøvernavdelingen i slike situasjoner. De andre organisasjonene er, ifølge miljøvernavdelingen, lite på banen. Det er sjelden at verneperspektivene fremmes i utvalget, og det er dermed lite støtte til arbeidet for å bygge opp levedyktige bestander av rovdyr.

Slik vi ser det tar fylkesmannen, som leder av RUR Oppland, rollen som megler mellom nærings- og verneinteressene. På et kontinuum hvor interessene vern og bruk befinner seg på hver sin ende av en akse, plasserer fylkesmannen seg mer over mot næringsinteressene enn mot vernesida. Det bidrar til å opprettholde dialogen både med representanter for næringsorganisasjonene og med andre representanter i utvalget som identifiserer seg med primærnæringene. I forhold til miljøvernavdelingen har det derimot ikke bidratt til økt åpenhet og dialog.

RUR Oppland diskuterte høsten 1997, på bakgrunn av St meld nr 35 (1996-97), hvorvidt naturvernorganisasjoner skulle trekkes inn i utvalgsarbeidet. Miljøvernavdelingen påpekte at både stortingsmeldingen og DN forutsatte slik representasjon i de regionale utvalgene. Likevel konkluderte utvalget med å la spørsmålet bero inntil videre, og eventuelt ta opp igjen spørsmålet dersom det kom sterke ønsker om deltakelse fra slike organisasjoner (referat fra møte 23.09.97).

Naturvernforbundet i Oppland kom imidlertid med ønske om plass i RUR for inntil 3 personer (fax 13.11.97). Da organisasjonen ikke ble invitert på møte i utvalget den 14.11.97, sendte Norges Naturvernforbund brev til DN angående det de kaller ”fylkesmann Knut Korsæths vegring mot deltakelse fra Naturvernforbundet” (brev av 24.11.97). Det hadde i samme tidsrom også kommet henvendelse fra to fylkeslag av Norges Jeger- og Fiskerforbund om deltakelse i utvalget. Fylkesmannen hadde, på forespørsel til DN, fått bekreftet at begge organisasjonene var å anse som relevante medlemmer av utvalget. De ble invitert til å delta på det første møtet i januar 1998.

Vi forstår det slik at hensikten med opprettelsen av utvalget i Oppland primært var å skape dialog med næringsorganisasjonene, slik at de kunne bidra med faglige innspill til praktiske løsninger i rovviltforvaltningen. Hensikten var ikke drøftinger mellom nærings- og vernesida slik sentrale myndigheter la opp til da de beskrev sammensetningen av RUR i stortingsmeldingen. For å få tilgang til næringsutøvernes kunnskap var sammensetningen av det første utvalget i Oppland tilstrekkelig, uten verneorganisasjonenes deltakelse, sett fra fylkesmannens side. Denne delen av historien kan bidra til å forstå ”nølingen” i forhold til å integrere flere interesser i utvalget, - og også hvorfor RUR Oppland av enkelte karakteriseres som ”næringsinteressenes arena”. Likevel var sammensetningen ikke i samsvar med departementets intensjon om å skape en felles arena bestående av representanter fra både verne- og næringsinteressene.

7.4.3 Nordland

RUR Nordland har stort sett vært preget av kontinuitet. Omtrent alle medlemmene har deltatt i utvalget siden det ble opprettet i 1993. Et ikke uvesentlig poeng med tanke på at utvalget har fungert relativt godt er at lederen har vært den samme siden opprettelsen. Lederens konstruktive rolle og lange fartstid framheves som et pluss både fra medlemmene i utvalget og fra sekretariatet.

Naturvernforbundets representanter i Nordland har imidlertid, i langt større grad enn de andre representantene, meldt forfall eller uteblitt fra møter. Representanten har møtt på kun 2 av 9 møter i løpet av treårsperioden. Et annet problem er at naturvernforbundet både i Nordland og Oppland har skiftet representanter i perioden 1998 – 2000. Det skaper lite kontinuitet blant representantene. I forhold til de andre representantene kan vernesida da bli for ”lette” og lite oppdaterte.

Fylkesmann Hauan i Nordland er ikke medlem av utvalget, men hun la stor prestisje i å skape et godt samarbeidsklima i utvalget. Hun deltok i den første fasen på møter i utvalget, og har dessuten engasjert seg i problemene omkring tap av sau og rein til rovdyr. Representanter fra næringsorganisasjonene sier at fylkesmannen har spilt på lag med næringa, og at det har vært en kolossal støtte i arbeidet. ”Hun har vært utrolig dristig i spørsmål som har mye politikk i seg”, ifølge en av representantene fra næringa. Miljøvernavdelingens ansatte sier at fylkesmannen har kommet med ”overordnede uttalelser i tunge spørsmål, - og det i klare ordelag”. De har ikke opplevd det som noen konflikt i forhold til arbeidet på avdelingen. Fylkesmannens involvering blir betegnet som avgjørende for det gode samarbeidsklimaet som ble etablert.

7.5 Forvaltningen realiseres på regionalt nivå

Endringer i etablerte strukturer med tanke på å nå nasjonale målsettinger gir rom for ulik fortolkning av hvordan forandringer skal gjennomføres i praksis. Etablering av RUR handler om omfordeling av makt. En vil kunne finne motstand mot overføring av myndighet til slike nye organer.

7.5.1 Mandatene er relativt like

Rovviltutvalgenes mandat bygger i stor grad på formuleringer nedfelt i stortingsmeldingen. Fylkesmannen i Nordland fant det ikke nødvendig med endringer i mandatet, utover formuleringen om at ”Utvalget har besluttende myndighet ved fordeling av midler til forebyggende tiltak mot rovviltskader”. Dessuten presiseres det at ”Arbeidet i utvalget skal foregå innenfor de rammer og forvaltningsmessige mål og virkemidler som er fastsatt. Medlemmene i utvalget skal gjennom sine organisasjoner informere om utvalget og det arbeidet som utføres der” (Fylkesmannen i Nordland, brev av 19.12.97)

I Hedmark vedtok utvalget enstemmig følgende mandat: ”Det rådgivende utvalget for rovviltforvaltning i Hedmark skal innenfor rammen av vedtatt nasjonal politikk og den løpende konsekvens av rovviltsituasjonen kunne ta opp og gi råd til forvaltningsmyndighetene om ethvert spørsmål med relevans til den regionale rovviltforvaltningen” (sak 3/98).

I Oppland var det ingen formell etablering av RUR som en følge av stortingsmeldingen. Videreføringen av utvalget ble behandlet som en ”utvidelse av det rådgivende rovviltutvalget for Oppland” (brev av 15.01.98). Mandatet for utvalget er likevel forenelig med punktene som er nedfelt i Stortingsmeldingen, ifølge sekretæren for utvalget.

Den største forandringen i utvalgenes arbeid i forhold til tidligere er vedtaksmyndigheten knyttet til fordeling av forebyggende tiltak. Til tross for at mandatene er relativt like, kan arbeidet utformes forskjellig.

7.5.2 Forskjellig omfang av sekretariatsarbeid

Ansatte på fylkesmannens miljøvernavdelinger innehar vanligvis sekretariatsfunksjonen for RUR. Det er ikke uvanlig at ansvaret ligger hos rovviltkonsulenten, men også andre ansatte kan ha sekretariatsoppgavene. I Nordland har rovviltkonsulenten ansvaret, mens i Hedmark var det hovedsakelig seksjonsleder som hadde sekretariatet. I Oppland derimot, er det den tidligere fylkeslandbrukssjefen som er sekretariat for utvalget. Dette er en ordning som ble etablert ved opprettelsen av kontaktutvalget i 1995, og som har fortsatt etter at vedkommende gikk av med pensjon. Som tidligere nevnt ble et forslag om omlegging av sekretariatet nedstemt i utvalget.

Arbeidet i forhold til RUR omfatter vanlige sekretariatsoppgaver i forbindelse med møter; avtale møtetidspunkter, sette opp dagsorden sammen med leder i utvalget, sende innkallinger og bakgrunnsmateriale, skrive referater etc. I tillegg legger både miljøvern- og landbruksavdelingen ned mye arbeid i utforming av saker, tilrettelegging av bakgrunnsmateriale, forberedelse til møter osv. Ikke minst krever deltakelse i møtene en betydelig ressursbruk. Det er ikke uvanlig at det møter 4 – 5 personer fra fylkesmannsembetet i utvalgsmøtene; rovviltkonsulenten, fylkesagronom, fylkesmiljøvernsjef, fylkeslandbrukssjef, seksjons-/avdelingsledere, avhengig av hvilke saker som er opp til behandling.

I tillegg får medlemmer i utvalgene tilsendt kopi av korrespondanse med lokale beitelag og nasjonale myndigheter, forskningsresultater og lignende. Det er gjerne kontorpersonalet som tar seg av kopiering- og utsendingsoppgavene. Til sammen gir dette betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for fylkesmannsembetene.

Ressursbruken synes å være noe forskjellig blant fylkesmennene. Fylkesmennene anslår at det går med ca 2 ukeverk per møte. Nordland oppgir noe mindre enn 2 ukeverk, og Oppland noe mer. Sekretariatene stipulerer følgende forbruk av ukeverk og penger.

Tabell 7.3 Ressursbruk hos fylkesmennene
RUR	Antall ukeverk	Driftsutgifter
Hedmark	10,5 (sn 14)	80 000 (sn 15)
Nordland, år 2000	5	120 000
Oppland, år 2000	12 (sn 16)	65 000
sn = sluttnote

Hedmark og Oppland har brukt langt flere ukeverk på utvalgsarbeidet enn Nordland. Arbeidsinnsatsen (ukeverk) avhenger først og fremst av hvor mange møter utvalget har per år. Driftsutgifter dekker i hovedsak utgifter til reise- og opphold i forbindelse med møter. Reisekostnader varierer med den geografiske situasjonen. Nordland har de høyeste utgiftene til reiser.

7.5.3 Møter og dagsorden

Om mandatene er relativt like, er det likevel stort handlingsrom for RUR. Det som ligger fast er at utvalgene skal vedta fordeling av midler til forebyggende tiltak. Utover denne oppgaven står de relativt fritt i å definere sin aktivitet, dvs hvor mange møter de skal ha, hvilke saker de skal ta opp, hvor mye de skal engasjere seg i ulike spørsmål, utarbeiding av uttalelser osv. Aktivitetsnivået vil variere fylkene i mellom slik det går fram av tabell 7.4. RUR Oppland har definitivt hatt den høyeste aktiviteten både med tanke på antall møter og antall saker. Utvalget i Hedmark hadde også et høyt aktivitetsnivå i den perioden de var i funksjon. I Nordland har antall møter og saker holdt seg stabilt på et noe lavere nivå i treårsperioden.

Tabell 7.4 Antall møter og saker fordelt på år og utvalg
Møter	År	Hedmark	Nordland	Oppland
	1998	7	3	5
	1999	4	3	3
	2000	1	3	5
	Sum	13	9	13
Saker	1998	38	17	29
	1999	16	18	26
	2000	1	16	36
	Sum	55	51	91

Dersom vi ser nærmere på typer saker som behandles i utvalgene kan de deles inn i tre kategorier: besluttende-, rådgivende- og orienteringssaker. Beslutninger om bruken av midler til forebyggende tiltak har naturlig nok en sentral plass i utvalgsarbeidet. Av rådgivende saker ligger arbeid med forvaltningsplaner og det vi kan kalle kvoter/jakt/ skadefelling ”på topp”. Erstatninger har en mindre sentral plass, men utgjør en del av sakene, spesielt i Oppland. Det vi betegner som orienteringssaker handler særlig om bestandsregistreringer. I utvalget i Oppland er også skadeomfang/-dokumentasjon saker som står relativt ofte på dagsorden. Utover dette er det en rekke orienteringssaker i utvalgene.

Noe av forklaringen på forskjellene i antall saker mellom de to RURene som har fungert over noe tid, er at sakene gis ulik status. I Oppland får langt flere saker status som ”sak” på dagsorden, enn i Nordland hvor samme typer saker får status som orienteringssaker. Eksempler er erstatningsoppgjør og dokumentasjon av rovviltskader. Sakene legges fram av fagmyndighetene og i møtereferatene ”tas de til etterretning” av utvalget i Oppland. Sakenes ulike status kan bety at saksbehandlingen blir mer omfattende for sekretariatet i Oppland.

En annen forskjell mellom utvalgene er at møtereferatene fra Oppland er ”ambisiøse” i den forstand at sekretariatet søker å synliggjøre det enkelte medlem sine synspunkter i sakene. Referatene blir dermed relativt omfattende. Disse forholdene bidrar trolig til en større bruk av ressurser til utvalgsarbeidet i Oppland enn i Nordland.

Gjennomgangen av møtereferater fra utvalgene viser at språkbruken og ”tonen” mellom medlemmer i utvalgene og sekretariatet hos fylkesmannen er forskjellig. Det kan si noe om samhandlingsklima og konsensus versus konflikt i utvalgene. Som vi har vært inne på tidligere er det gjennomgående mer konsensus i Nordland, enn i Oppland og særlig i Hedmark. Typiske eksempler her er fordeling av midler til forebyggende tiltak i 1998 (Hedmark) og 1999 (Nordland og Oppland). Utvalgene har beslutningsmyndighet i disse sakene, noe som bidrar til å synliggjøre konflikt versus konsensus.

I Nordland vedtok utvalget fylkesmannens 1999-innstilling, med et tillegg på kr 15 000 til sammen etter søknad fra to brukere. Representantene understreker i forbindelse med fordelingen av midler at ”tidlig nedsanking bør være siste utvei” (sak 9/99). I Oppland ble det i 1999 lagt fram to forslag, ett fra fylkesmannen og ett fra næringsorganisasjonene. Forskjellen mellom de to forslagene var i første rekke at organisasjonene ville ha mer til intensivert tilsyn, og nedprioriterte midler til inngjerding av utmark i en av kommunene. Inngjerding av utmark for styrt beitebruk er omfattende og berører spørsmål av prinsipiell art, ifølge næringsorganisasjonene. Forslaget ble vedtatt med 4 mot 1 stemme (sak 14/99).

I RUR Hedmark ble det i 1998 foretatt relativt store omdisponeringer i forhold til fylkesmannens forslag. Bevilgninger til omstillingstiltak ble redusert med kr 700 000 og overført til utvidet ordinært tilsyn. Forslaget ble vedtatt med 8 mot 2 stemmer. Vedtaket ble bl.a. begrunnet med ordlyden i stortingsmeldingen om bruk av beiteressursene i utmarka. Utvalget påpeker også at det ikke kan slutte seg til den overstyring de mener skjer fra DN sin side, særlig med tanke på muligheter for støtte til tilsyn (sak 11/98).

Forskjellene i samarbeidsklima ble bekreftet i observasjoner i de tre utvalgene, og i samtaler med representantene. Etter vår oppfatning var ”tonen” forskjellig fra utvalg til utvalg. Uenigheten kan, naturlig nok, være stor innad alle utvalgene, men den håndteres på ulike måter både fra sekretariatene, nærings- og verneorganisasjonene, og fra andre medlemmer.

7.6 Aktørenes erfaringer fra arbeidet

Sentrale tema i intervjuene er hvem aktørene mener at de representerer ved sin deltakelse i RUR, erfaringer med samhandlingen og eventuelle konflikter internt i utvalget og eksternt i forhold til sekretariatet, hvilken innflytelse utvalgene har og hvordan de anvender biologisk kunnskap. I det følgende beskriver vi hvordan disse forholdene oppleves av aktørene.

7.6.1 Hvem representerer medlemmene?

Medlemmene i RUR er valgt som representanter for sine respektive organisasjoner. Hvem eller hva de opplever å representere er likevel ikke gitt. De kan for eksempel oppleve av de representerer et geografisk område, spesielle interesser eller allmennheten som sådan.

Naturvernforbundets representanter har to ulike tilnærminger. I Nordland og Oppland mener representantene at de representerer naturverninteressene i sitt fylke. Representantene har fått større forståelse for næringsinteressene etter at de ble med i utvalgsarbeidet. De mener imidlertid at Naturvernforbundets medlemmer og sympatisører i områder med beiteinteresser i større grad evner å ha to tanker i hodet samtidig, enn sympatisører som bor i mer sentrale strøk, nemlig både vern og bruk. Naturvernforbundet sentralt blir betegnet som mer ensporet. De har ensidig stått for vern, men er nå i ferd med å myke opp sin tilnærming, ifølge disse representantene. Representanten i Nordland finner likevel den ensidige politikken fra Naturvernforbundet sentralt som så problematisk at han har valgt å melde seg ut. Representanten for Naturvernforbundet i Hedmark mener han representerer en bredere samfunnsinteresse, i motsetning til representantene fra næringsorganisasjonene som, ifølge ham, representerer særinteresser.

Representanter fra næringsorganisasjonene oppfatter seg, utover å representere egen organisasjon, å opptre på vegne av alle beite- og utmarksinteresser. Flere av dem mener også at de representerer befolkningen i fylket som helhet. Mange peker på at de ”ikke skjeler bare til næringen, men at de også tar et større samfunnsansvar for å opprettholde et biologisk mangfold i naturen”. Representanter fra jeger- og fiskerforeninger er klare på at de representerer allmennheten.

Noen fra sekretariatene mener imidlertid at representantene fra næringene har lett for å konsentrere oppmerksomheten om sin egen kommune, og at de ikke vurderer situasjonen for hele fylket under ett. Dermed representerer de enkeltkommuner heller enn hele fylket, ifølge ansatte hos fylkesmannen. Dessuten mener noen av disse informantene at enkelte representanter både fra verneorganisasjoner og jeger- og fiskerforeninger er for passive til å fremme vernesynspunkter. Representanter fra næringsorganisasjonene legger premissene, og dermed blir det lite nyanserte diskusjoner i utvalget, ifølge disse informantene.

Det vil etter vårt syn være fruktbart med en bevisstgjøring av utvalgsmedlemmene omkring hvem eller hva de representerer. Refleksjoner omkring hvilket mandat den enkelte har, hvilke interesser som skal fremmes og hvordan en best kan stimulere disse interessene kan virke konstruktivt på samarbeidet i utvalget.

7.6.2 Konflikter og konfliktløsning

Organer innen rovviltforvaltningen står overfor et reelt dilemma. De skal bygge opp/opprettholde levedyktige bestander av rovdyr, samtidig som de skal tilrettelegge for bruk av utmark til beite. Målsettingene er i og for seg uforenelige, men må håndteres og avveies i forvaltningsorganene. I en slik situasjon vil det nødvendigvis oppstå konflikter. Konfliktene kan oppstå langs to dimensjoner: 1) blant medlemmene i utvalget og/eller 2) mellom deler og/eller hele utvalget og sekretariatet/fagavdelingene hos fylkesmannen.

Samarbeidet blant medlemmene i utvalgene i Oppland og Nordland har i store trekk vært godt, - det konfliktfylte temaet tatt i betraktning. Hovedtrekket i utvalgene er at samarbeid og konfliktnivå har utviklet seg i positiv retning over tid. Næringsorganisasjonene har, til tross for forskjellige politiske ståsted, funnet sammen i arbeidet mot felles mål. Fra Nordland trekker sekretariatet fram at husdyrnæringen kan bli dominerende på bekostning av reindrifta. Det har ikke vært store konfrontasjoner mellom nærings- og verneorganisasjoner i disse fylkene. I Hedmark har det derimot, som tidligere nevnt, vært et svært dårlig samarbeidsklima mellom interesseorganisasjonene for henholdsvis ”vern” og ”bruk”.

Forholdet mellom medlemmer i RUR og ansatte på fylkesmannens miljøvernavdeling er mer spenningsfylt. Spenningene er spesielt knyttet til at miljøavdelingen tradisjonelt har som oppgave å ivareta vern av rovdyr, mens representanter fra næringene har husdyrbruk og reindrift som sitt hovedanliggende. Konfliktnivået mellom RURene og sekretariatene/miljøvernavdelingene er likevel forskjellig fra fylke til fylke.

Spenningsnivået synes lavest i Nordland, sett både fra representantenes og sekretariatet sitt ståsted. Uenighet kommer til uttrykk som enkelttilfeller, som når medlemmer i utvalget mener at sekretariatet ikke har forberedt møtene godt nok, eller når sekretariatet mener at medlemmene bare fremmer kritikk og er destruktive med tanke på finne løsninger.

I Oppland er spenningene mellom utvalgets representanter fra næringsorganisasjonene og fylkesmannens miljøvernavdeling av noe mer regelmessig karakter, dvs at motsetningene er mer permanente. Samarbeidet beskrives fra begge sider som ”så som så” og ”det er en viss kommunikasjon, men spørsmålet er om den er god nok”. Utsagn fra to representanter fra næringsorganisasjonene om at ”miljøvernavdelingen prøver å ta rotta på oss” og at ”fylkesmannen må holde miljøvernavdelingen i ørene av og til” er betegnende for oppfatningene. Miljøvernavdelingen påpeker på sin side at det er et dårlig klima i utvalget, og at ”representanter fra næringen er aggressive og på vakt”. Fylkesmannen mener at representanter fra næringsorganisasjonene stort sett er konstruktive og kommer med forslag til løsninger.

I Hedmark var spenningsnivået svært høyt både internt i utvalget og i forhold til fylkesmannens miljøvernavdeling. Innad i utvalget gikk hovedkonflikten mellom verneorganisasjonene på den ene sida og nærings-/grunneierorganisasjonene på den andre. Samtidig var det et meget anstrengt forhold mellom nærings-/grunneier-organisasjonene og sekretariatet på miljøvernavdelingen. Relasjonene var preget av mistillit og lite respekt for den andre part sin kunnskap. Dette kommer klart til uttrykk skriftlig fra næringsorganisasjonene, for eksempel da sekretariatet ikke utredet ”etableringen av ulv i Hedmark”, jf kapittel 7.4.1. Fra fylkesmannens miljøvernavdeling er følgende utsagn illustrerende: ”Vi forventet at deltakerne skulle være ryddige på roller, bidra med kompetanse og bidra til konstruktive løsninger på forebyggende tiltak, i stedet for å pålegge fylkesmannen å utrede løsninger i strid med nasjonal politikk, - som fylkesmannen har som oppgave å bidra til å gjennomføre. Men der tok vi grundig feil. (…) Første møtet ble brukt til posisjoneringer, og vi kom aldri videre derfra”. Aktører på begge sider uttrykker svært prinsipielle holdninger, tilsynelatende uten forsøk på å være løsnings- og konsensusorientert.

Utvalget i Hedmark slet altså med spenninger både internt og det vi kan betegne som eksternt, dvs i forhold til miljøvernavdelingen. RUR Oppland preges av spenninger mellom utvalget og miljøvernavdelingen. I Nordland kommer uenigheter mellom RUR og sekretariatet til overflaten i enkeltspørsmål. I en firefeltstabell kan utvalgene plasseres på følgende måte langs dimensjonene konflikter internt og eksternt:

Figur 7.1 Utvalgenes plassering i forhold til interne og eksterne konflikter
		Konflikter internt i utvalget
		Ja	Nei
Konflikter eksternt i forhold til fylkesmannens miljøvernavdeling	Ja	Hedmark	Oppland
	Nei		Nordland

Når relativt sterke konflikter dominerer både internt og eksternt, som i Hedmark, skal det mye til å opprettholde samhandlingen. Vårt inntrykk er at de gjenværende representantene fra Hedmark fylkeskommune, KS, jeger- og fiskeforeningen og dyrehelsetilsynet var konstruktive i sine forsøk på å bygge bro mellom sekretariatet og næringsorganisasjonene. Når det ikke lykkes, var det fordi de ikke hadde tyngde nok til å oppnå den nødvendige legitimitet i de to leirene.

Vi ønsket gjennom evalueringen å få svar på i hvilken grad sekretariatene var beredt til å være saksforberedere for de rådgivende rovviltutvalgene. For fylkesmannens ansatte på miljøvernavdelingen innebærer dette en helt ny rolle. På spørsmål om hvordan dette har fungert er sekretariatene temmelig klare på at dette ikke har vært noe problem. De ansatte argumenterer med at de er vant til å kommunisere med folk fra næringene. Noen opplyser at de har erfaringer med politiske utvalg fra arbeid i kommuner. Dessuten uttrykker fylkesmannen at knappe ressurser til forvaltningen har bidratt til at arbeidet måtte drives svært rasjonelt og effektivt.

Fullt så enkelt er det ikke, sett fra medlemmene sin side. De trekker fram at sekretariatsarbeidet til tider har hatt preg av ”venstrehåndsarbeid”, at møter har vært dårlig forberedt og at referater fra møtene har kommet lang tid i etterkant. Rådene/vedtakene blir ikke respektert av ansatte hos fylkesmannen, påpekes det. Hvis en sammenligner RUR med fylkeslandbruksstyret er det, ifølge enkelte representanter, ikke samme profesjonalitet i saksbehandlingen overfor utvalgene.

En sak har alltid flere sider, og avhengig av ståsted vil saker oppfattes å fungere bra eller mindre bra. Likevel kan det være slik at den skepsis som sekretariatene uttrykker overfor RUR, bunner i en viss motstand mot de nye organene. Selv om utvalgene ikke har utstrakt vedtaksmyndighet, betyr opprettelsen en omfordeling av makt i forvaltningssystemet. Byråkratene må følge opp vedtak og ta noe hensyn til rådene som gis, hvis representantene skal oppleve deltakelsen som meningsfylt.

7.6.3 Deltakelse gir innflytelse

Et viktig aspekt ved deltakelse er at medvirkningen skal føre til innflytelse. Når aktørene blir spurt om RUR har hatt innflytelse i rovviltforvaltningen vil svarene preges av hvilke forventninger de hadde da de gikk inn i utvalgssystemet.

Nesten alle representantene hadde forventninger om å bidra med konstruktive innspill og forslag til løsninger, samtidig som de forventet en viss innflytelse. Noen av dem påpeker at forventningene til hva de kunne utrette ikke var overdrevne, fordi ”ting tar utrolig lang tid”. Bare unntaksvis sier representanter at forventningene var små, for eksempel fordi representanter fra verneinteressene er umulige å kommunisere med.

Nesten uten unntak uttaler representantene at en møteplass for dialog mellom parter med ulike interesser er det viktigste aspektet ved opprettelsen av RUR. ”Erfaringsmessig kommer det noe bra ut av en slik arena”, ifølge en av representantene med lengst fartstid innen rovviltproblematikken i Hedmark. Beslutningsmyndighet i fordeling av tilskudd til forebyggende tiltak og innflytelse på for eksempel forvaltningsplaner er riktignok viktige oppgaver for utvalget, men etablering av en felles kommunikasjonsarena oppleves som det viktigste.

Vi oppfatter at dette er i tråd med intensjonene i Stortingsmeldingen; dialog mellom partene kan bidra til konfliktdemping i rovviltpolitikken. Aktørene på regionalt nivå, de som skal gi råd og ta beslutninger, ser altså muligheter for nye samarbeidsformer i forsøket med nye forvaltningsorganer.

Ansatte hos fylkesmannen uttrykker seg også relativt positivt omkring etableringen av rådgivende utvalg. Det er spesielt muligheter for gjensidig informasjonsutveksling som trekkes fram. Mange er imidlertid noe mer forbeholdne i sine forventninger til utvalgene fordi, som de sier, ”enkelte medlemmer i utvalgene var ikke beredt til å arbeide innenfor rammene av en nasjonale rovviltpolitikk, men de ville endre nasjonale målsettinger”. Dessuten hadde medlemmene i RUR forventninger om å kunne ha stor innflytelse, til tross for at de i de fleste sakene bare er et rådgivende utvalg, ifølge noen i sekretariatene.

Informantene sier at det har det skjedd en positiv utvikling i de to utvalgene som har fungert over tid. Næringsorganisasjonene har gått fra ”forsvarsposisjon til dialog”, ifølge en fra sekretariatet. ”Miljøvernavdelingen er de som har lært mest av forsøket”, sier representanter fra næringsorganisasjonene, og mener at miljøvernavdelingen har lært å forholde seg til et nytt, partssammensatt organ. Dette gir etter vår oppfatning signaler om at endringer skjer gradvis, som et resultat av at normer og verdier endres over tid.

På spørsmål om de har hatt innflytelse i rovviltpolitikken svarer representantene positivt, men ikke ubetinget. ”Utvalget har nok innflytelse, men det er ikke mer heller. (…) Vi går etter en smal sti og har lite handlingsrom”, mener en representant fra næringsorganisasjonene. Aktørene er enige om at RUR har innflytelse på alle sider ved forvaltningsplanene, dvs innhold, strategier, særskilte tiltak, og hvilke tiltak som er lite aktuelle. Når det gjelder gaupekvota mener de fleste at utvalget har innflytelse. Ofte er påvirkningen indirekte ved at miljøavdelingen legger seg på et noe høyere nivå enn de ville gjort uten RUR, ifølge en av saksbehandlerne i miljøvernavdelingen. Vurderingene er altså relativt positive, men medlemmene i utvalgene mener at de skulle hatt beslutningsmyndighet for eksempel på gaupekvota og hvilke forebyggende tiltak som skal benyttes.

7.6.4 Anvendelsen av biologisk kunnskap

Hovedårsakene til konflikter ligger i usikkerhetene omkring bestandsestimater, dvs datakonflikten. I tillegg er det spørsmål om hvilken vekt som skal legges på endringer i skadebildet når en skal fastsette kvoter på bakgrunn av usikre bestandstall. Når usikkerheten om bestander er så stor som den er, spesielt for jerv, og omfanget av skader på beitedyr øker, er det ikke gitt hvilke kvoter for avskyting som er ”riktige”. Den optimale løsning vil variere avhengig av ståsted, dvs om rovdyra eller beitedyra har førsteprioritet.

Det er enighet om at bedre bestandsregistreringer vil føre til en reduksjon i konfliktnivået. Alle parter uttrykker et sterkt behov for å skaffe fram bedre og mer sikker kunnskap om bestander. Spesielt dyrehelsetilsynet legger vekt på at rovviltforvaltningen stadig er på etterskudd. Det er en ond sirkel der forvaltningen er reaktiv heller enn proaktiv, ifølge dyrehelsetilsynet.

De fleste utvalgsmedlemmene mener de får tilgang til den kunnskapen som finnes, men det kommer fram eksempler på at det er vanskelig å få ut datamateriale på enkelte områder. Ett eksempel er at RUR Nordland har etterspurt data om jervebestanden på svensk side av grensa. Det fikk de ikke fra fylkesmannen, men de fant omsider noe materiale på Internett.

Utvalgsmedlemmene aksepterer at fylkesmannens miljøvernavdeling besitter den biofaglige kunnskapen om rovdyra. Men medlemmene mener selv å besitte kunnskap om beite- og rovdyrsituasjonen lokalt og hvilke forebyggende tiltak som er effektive. På dette området mener medlemmene i RUR at de er fylkesmannens ansatte overlegne.

Sekretariatene mener at utvalgene til en viss grad anvender kunnskapen de får seg forelagt om bestandsestimater. Men det hender at representanter fra næringene sier at ”dette tror vi ikke på” eller ”dette er ikke riktig”. Sekretariatene sier de opplever mye kritikk og negative uttalelser når de legger fram faktakunnskap i saksframleggene. De påpeker at det sliter på motivasjonen når de mener å ha gjort en god jobb og tilbakemeldingene nesten uten unntak blir negative fra en del av medlemmene. Enkelte hevder at representanter fra næringsorganisasjonene velger å se bort fra biologisk kunnskap når den ikke ”passer inn” i deres opplevelse av situasjonen.

Sekretariatene understreker at den gjensidige informasjonen som foregår i utvalgene er avgjørende med tanke på konfliktreduksjon. Representanter fra næringene behøver ikke lenger å lure på hvordan fylkesmannens miljøvernavdeling tenker, fordi informasjonen forteller både om tenkemåter og arbeidsmåter, ifølge en fra sekretariatet. Sekretariatet i Nordland understreker imidlertid at en del representanter ikke informerer godt nok videre til sine medlemmer. De påpeker at fylkesmannen bruker store ressurser på informasjon og at det bør være en forutsetning at dette videreføres til medlemmer i deres egen organisasjon.

7.7 Oppsummerende drøfting

Innledningsvis i kapitlet reiste vi spørsmål om RURene har vært fora for gjensidig informasjon, prioritering av tiltak og konfliktløsing. Analysen viser at utvalgene har fungert temmelig forskjellig.

Alle de tre rådgivende utvalgene hadde en historie før St meld nr 35 (1996-97). I Nordland bidro historien og kontinuiteten til en positiv utvikling, mens det er mer tvetydig i de to andre utvalgene. I Hedmark synes historien å ha virket negativt inn i og med at aktørenes kjennskap til hverandre førte til at de ikke hadde den nødvendige tillit til hverandre i utgangspunktet. For RUR Oppland kan det opprinnelige fokus mot næringsinteresser ha bidratt til å vedlikeholde et spenningsfylt forhold mellom næring og miljøvernavdeling.

Denne studien bekrefter hva andre studier viser: Innarbeiding av nye arbeidsmåter og perspektiver i organisasjoner krever at den nye politikken er forankret i ledelsen. Når endringene er kontroversielle kan ledelsen spille rollen som meklere mellom ulike parter. Fylkesmennene har på ulike måter tatt den rollen.

Vårt inntrykk er at fylkesmannen i Nordland har oppnådd det ønskede resultat om godt samarbeidsklima gjennom sin rolle som mekler mellom ulike interesser i utvalget. Hvorfor dette ser ut til å ha lykkes i større grad i Nordland enn i de andre fylkene kan ha ulike årsaker. Rovdyrproblematikken har ei lengre historie i Nordland enn i Sør-Norge. Selv om skadeomfanget i Nordland er like stort som for eksempel i Oppland, har bonden i Nordland levd med disse problemene over tid.

Den konstruktive samarbeidsånden i Nordland kan også ha å gjøre med personkjemien i utvalget. Det ser ikke ut til at verken nærings- eller vernesida har behov for å konkurrere om å uttrykke seg sterkest mulig. Personlige egenskaper hos fylkesmannen og måten hun har valgt å legge opp arbeidet på, vil selvsagt også ha betydning for resultatet.

Vår oppfatning er at fylkesmannen i Oppland sitt personlige engasjement og store aktivitet har gitt utvalgsarbeidet prestisje og legitimitet, særlig blant næringsutøvere og andre som føler rovdyrproblemene på kroppen. Engasjementet var trolig helt avgjørende for å skape dialog og tillit mellom partene i en svært vanskelig forvaltningssituasjon i fylket midt på 90-tallet. På lengre sikt kan fylkesmannen ha tatt et for stort ansvar for meklingen, slik at partene, dvs representanter for næringa og ansatte i miljøvernavdelingen, har fraskrevet seg ansvar for å skape et konstruktivt samarbeidsklima. Partene kan markere seg og opptre kompromissløst, og overlate til lederen å ”skjære gjennom”. Slik vi ser det kan fylkesmannen, etter et vellykket ”fødsels- og oppfostringsarbeid”, ansvarliggjøre aktørene i utvalget gjennom at de gradvis må lære å stå på egne ben. Fylkesmannens representasjon i RUR er også i strid med de politiske føringer som var lagt for arbeidet (St meld nr 35 (1996-97):79).

Forvaltningsituasjonen i Oppland har også vært komplisert fordi deler av kjerneområdet for jerv ligger innen fylkets grenser. Konfliktene omkring kjerneområdet har vært sterk, men de ble imidlertid dempet noe etter et pilotprosjekt for bestandsregistrering av jerv i Lesja kommune. Det kom i stand etter lokalt initiativ og førte til en felles oppfatning av bestanden blant folk i næringa og hos fylkesmannen.

I Hedmark hadde representantene i næringsorganisasjonene store forventninger til at fylkesmannens positive holdninger til utvalgsarbeidet skulle bidra til større forståelse for næringsproblematikken. Selv om fylkesmannen i Hedmark har spilt en aktiv rolle i form av å delta på en del møter, er hovedansvaret for utformingen og gjennomføringen av utvalgsarbeidet overlatt til sekretariatet og ledelsen ved miljøvernavdelingen. Meklerrollen har derfor vært noe mer dempet her enn i de andre fylkene.

Det er verdt å merke seg at næringene i Hedmark, på bakgrunn av det store ”rovdyrtrykket”, føler at de står med ryggen mot veggen. Samtidig uttrykker noen av aktørene på begge sider i konflikten seg sterkt og spissformulert. Dermed deltar noen av aktørene i en ond sirkel hvor det blir nødvendig å uttrykke seg sterkest mulig, spesielt for å overbevise andre i sin egen ”leir” om at de er forkjempere for ”den gode sak”, jf kapittel 3.4 om uttrykkskonkurranse.

Utvalgenes mandat er relativt like, men ressursbruk og aktivitetsnivå varierer. Ressursene og prioriteringene i fagavdelingene hos fylkesmannen influerer på hvordan realiseringen av rovviltforvaltningen utformes i praksis. I Oppland har arbeidet vært høyt prioritert med tanke på personalressurser. Det er også her det er minst kritikk av sekretariatets arbeid. RUR i Nordland og Hedmark, hvor det er lavere bruk av personalressurser, har klaget til sine sekretariater for eksempel over dårlige og for sent tilsendte sakspapirer.

Ordningen med rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har selvsagt økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen. De ansatte bruker betydelige ressurser på saksforberedelser, i gjennomsnitt 2 ukeverk per møte. Noe av dette arbeidet måtte de ansatte også utføre tidligere for eksempel i forbindelse med vedtak om bruken av midler til forebyggende arbeid. Men det er særlig den brede deltakelsen fra fylkesmannsembetet i utvalgenes møter som er ressurskrevende. Det bør vurderes hvorvidt det er behov for så vidt mange deltakere fra fylkesmannen.

Utgifter til drift av utvalgene omfatter reiseutgifter, møtegodtgjørelse ol. I gjennomsnitt ligger utgiftene i underkant av kr 100 000 per år. Dersom en gjør en vurdering av kostnad og nytte, kan det store potensiale for konfliktreduksjon som ligger i samhandling og medvirkning vise seg å være gode investeringer både på kort og lang sikt. Det er likevel grunn til å vurdere kritisk hvor mange møter det er behov for i løpet av et år, i og med at både arbeidsinnsats og pengebruk henger nøye sammen med antall møter.

Som det går fram av evalueringen er det forskjeller på i hvilken grad aktørene opptrer konstruktivt i forhold til å finne løsninger i rovviltproblematikken. Samarbeidet internt i utvalgene har ikke vært noe problem, bortsett fra i Hedmark. Samarbeidet eksternt i forhold til sekretariatene er til dels spenningsfylt, men det har skjedd en positiv utvikling over tid også i forholdet mellom representanter fra næringene og fylkesmannens miljøvernavdeling. Det vil være viktig å rette oppmerksomheten mot å utvikle dette samarbeidet videre med tanke på gjensidig tillit, respekt og forståelse.

Konfliktene mellom sekretariatene og medlemmer i utvalgene henger gjerne sammen med ulike vurderinger av vitenskapsbasert og erfaringsbasert kunnskap. Det understrekes fra begge parter at det har skjedd en positiv utvikling over tid. Økt bevissthet om hverandres kunnskap har hevet nivået i debattene og det går ikke lenger an å være useriøse, hevdes det. Det betyr ikke at konfliktene er fraværende, men at medlemmene og sekretariatene greier å håndtere dem på en bedre måte, slik som de også har gjort det i rovviltnemndene.

De tradisjonelle skillene i rovviltpolitikken har gått mellom verne- og næringsinteressene. Det viser seg imidlertid at det er utviklet nye allianser mellom regionale organisasjonsledd fra nærings- og verneorganisasjoner og Jeger- og fiskerforeninger internt i RUR Nordland og Oppland, delvis også i Hedmark. Partene har greid å ta i bruk disse nye mulighetene for samhandling og dialog. Disse nye alliansene fører imidlertid til at miljøvernavdelingen hos fylkesmannen i noen sammenhenger savner de ”rene” verneperspektivene i debattene.

Så tilbake til målene om informasjon, prioritering av tiltak og konfliktløsning. Fra vårt ståsted ser det ut til at utvalgene har fungert godt som arenaer for gjensidig informasjon. Det er store mengder av informasjon som formidles skriftlig og muntlig til medlemmene i utvalget. Samtidig medvirker medlemmene til informasjon overfor sekretariatene hos fylkesmannen. Denne aktiviteten bidrar både til samhandling og åpenhet mellom partene, samtidig som det skjer en kunnskapsoppbygging blant alle involverte. Til og med i Hedmark hvor det skjedde en ”avskalling”, mener de fleste medlemmene at utvalget hadde en viktig funksjon som informasjonsformidler. Systemet har likevel potensialer for forbedringer med tanke på videreformidling av informasjon fra representanter i utvalgene til andre medlemmer i interesseorganisasjonene.

Likeledes har medlemmene hatt muligheter til å influere på prioriteringen av tiltak. De har direkte og indirekte hatt innflytelse både på forvaltningsplaner og gaupekvote, riktignok ikke i det omfang mange av dem skulle ønske. Vi finner imidlertid stor misnøye med sentrale myndigheters prioritering av forebyggende tiltak fra næringsrepresentantene sin side. Uenigheten om hvilke tiltak som skal prioriteres kan virke negativt inn på iverksettingen av tiltak. Gjennomføringen av forebyggende tiltak avhenger av vilje og motivasjon hos den enkelte næringsutøver. Det synes derfor viktig å forankre målsettinger og metoder for forebygging lokalt. Fra næringen sitt synspunkt handler det om at tiltakene oppfattes som effektive og at de oppleves som rettferdige, dvs at de ikke går på bekostning av det som kan betraktes som forsvarlig, økonomisk drift.

RUR var ment som et forum for konfliktløsning. Spørsmålet om konfliktreduksjon er i RUR belyst gjennom informantenes vurderinger av hvorvidt det har vært økning eller reduksjon i konfliktene. Vi har mindre datamateriale omkring konfliktreduksjon i RURene i forhold til rovviltnemndene, både med tanke på omfang og ”måle-metoder”, jf kapittel 2.2. For det første har vi fulgt 3 av 14 utvalg. For det andre har vi ikke støtte for vurderingene gjennom innstillinger, vedtak og klager på samme måte som for rovviltnemndene. Dessuten er RUR i hovedsak et rådgivende organ som ikke vil forårsake verken konfliktøkning eller -reduksjon på samme måte som rovviltnemndene.

De aller fleste informantene mener imidlertid at RUR har virket konfliktreduserende. Konflikter innad i utvalget har vært fraværende i to av de tre utvalgene. Det har også skjedd en tilnærming mellom sekretariatene og medlemmene i utvalgene, men det er fortsatt visse spenninger mellom ansatte i miljøvernavdelingene og enkeltmedlemmer i utvalgene. Reduksjon i konflikter har imidlertid skjedd til tross for at konfliktbildet kan ha endret seg over tid og for ulike geografiske områder. Også i RUR Hedmark som fungerte vel et år, mener de aller fleste at RUR har hatt en konfliktdempende effekt. Etableringen av et samhandlingsorgan er nødvendig, men ikke tilstrekkelig, til å skape dialog. De institusjonelle rammebetingelsene må være til stede og medlemmene må ha innflytelse over forhold som det er viktig for dem å finne løsninger på.

De aller fleste medlemmene og representanter fra sekretariatene anbefaler en videreføring av RUR. Bare Naturvernforbundets representant i Hedmark mener at forsøket med nemnder og utvalg bør avsluttes så fort som mulig, fordi ”det er umulig med lokal forvaltning av nasjonale interesser”. Representanter fra næringene mener hovedsakelig at utvalgene bør tillegges større myndighet. Det er også ulike oppfatninger av ansvarsfordelingen mellom rovviltnemnder og RUR. På bakgrunn av evalueringen ser vi ingen grunn til å avvikle ordningen med rådgivende utvalg for rovviltforvaltning. Det kan imidlertid være grunn til å reflektere noe mer omkring forholdet mellom rovviltnemnder og RUR.

7.8 Forholdet rovviltnemnd - RUR

Forholdet mellom de to typene organer, nemnder og utvalg, var lite klarlagt da forsøket ble satt i gang. Praksis viser også at det er forskjeller i hvordan disse forholdene har fungert. Her vil vi se på gaupe- og jervenemnder for seg, fordi ansvarsområdet for nemndene er varierer.

Gaupenemndene har myndighet til å fordele midler til forebyggende tiltak mot gaupeskader. Det er fastlagt at RUR skal gi råd til nemndene om slik fordeling. I Hedmark fungerte dette greit den tiden RUR var virksom. Nå var det også stor grad av overlapp mellom medlemmer i RUR og gaupenemnda, slik at medlemmene i RUR ”tok med seg” rådene om gaupekvote over i gaupenemnda og fastsatte kvoten på den bakgrunn.

Forsøket i Nord-Trøndelag er mer ”reelt” i den forstand at det her var forskjellige medlemmer i de to organene. Erfaringene fra gaupenemnda i Nord-Trøndelag/Fosen er at nemnda fant det vanskelig å forholde seg til RUR, særlig i starten. RUR hadde problemer med å gi råd fordi utvalget var sammensatt av ulike interesser, ifølge medlemmer i nemnda. Samhandlingen bedret seg imidlertid da det ble bestemt at lederen og nestlederen i gaupenemnda skulle delta i utvalgets møter når gaupekvota ble diskutert.

Jervenemndene har ikke ansvar for fordeling av midler til forebyggende tiltak. Praksis fra disse nemndene viser at det har vært svært lite samarbeid og kontakt mellom organene. Lederen i jervenemnda for Nord-Norge har informert om virksomheten i RUR Troms og RUR Nordland har kommet med innspill til ”kvotemøtet”. I Sør-Norge har det ikke vært kontakt mellom organene.

Det vil kunne være nyttig å utvikle en høringsordning i forbindelse med kvotevedtak for gaupe og jerv. RUR kan ha en slik høringsfunksjon i forhold til rovviltnemndene forutsatt at berørte parter med klageadgang er representert i utvalgene, dvs nærings-, verneorganisasjoner og kommuner. For KS sin representant i utvalgene betyr det en samordning av innspill fra berørte kommuner.

Høringsordningen vil da bety at fylkesmannens/sekretariatets forslag til kvoter sendes de aktuelle RUR for høring i forkant av ”kvotemøtene”. Dette forutsetter at det er tillit mellom sekretariatet og rovviltnemnda i den forstand at sekretariatet fungerer som saksforbereder for et politisk organ. Sekretariatet vil da ha tatt inn nemndenes politiske signaler i sine forslag til vedtak. På bakgrunn av samhandlingen mellom sekretariat og nemnd kan en da forvente at vedtaket i nemnda vil falle ut noenlunde i samsvar med forslaget til vedtak, men at det selvsagt er rom for visse justeringer. RURene vil gi uttalelse til forslag til kvotevedtak med eventuelle merknader både fra et flertall og et mindretall. Dette vil kunne gi et rasjonelt og oversiktlig system for innflytelse og meningsdanning. På denne måten får en dekket behovet for å høre partsinteressene i kvotespørsmål og slik vil rovviltnemnder og RUR utgjøre en helhet i forvaltningsregimet.

Evalueringen av rovviltnemnder og RUR baserer seg på intervju med aktører i disse organene, samt dokumentstudier. I tillegg ønsket vi synspunkter på forvaltningsregimet fra interesseorganisasjonene sentralt. Kapittel 7.9 gir en oversikt over deres vurderinger.

7.9 Interesseorganisasjonene sentralt

Vi fant det interessant å undersøke hvordan representanter for interesseorganisasjonene på sentralt nivå vurderer forsøket med desentralisering i rovviltforvaltningen. Hva mener de om oppnevning, sammensetning, nytten av å trekke inn lekmannsskjønn og organenes innflytelse? Vi intervjuet ansatte eller rovviltansvarlige i sentralorganisasjonen av Foreningen våre rovdyr, Norges Bondelag, Norges jeger- og fiskeforbund (NJFF), Norges naturvernforbund, Norsk bonde- og småbrukarlag, Norsk sau- og geitalslag og Norske reindriftssamers landsforbund om disse spørsmålene. Representantene sentralt kjente bare i noen grad til praksisen i de enkelte nemnder og utvalg. Synspunktene er derfor av mer generell karakter.

Uttalelsene fra interesseorganisasjonene sentralt er temmelig forutsigbare. De følger et kjent mønster for meninger uttrykt fra verne- og næringsorganisasjoner på den nasjonale arena, jf figur 3.1, kapittel 3.4. NJFF faller i en mellomposisjon, men slik vi oppfatter det, lener de seg gjerne mer mot næringsinteressene enn mot verneinteressene. Vi begrenser beskrivelsene til noen tema som kan belyse informantenes synspunkter på forsøksordningen med rovviltnemnder og videreføringen av RUR, og som videre demonstrerer visse forskjeller mellom representanter plassert på sentralt og regionalt nivå i interesseorganisasjonene.

På spørsmål om det er hensiktsmessig å desentralisere rovviltforvaltningen deler informantene seg langs tradisjonelle skillelinjer med tanke på ”bruk og vern”. Representanter for næringsorganisasjonene mener at det er helt nødvendig å skape rom for erfaringsbasert kunnskap og politisk skjønn innen rovviltforvaltningen. De peker på at desentralisering og ansvarliggjøring av lavere nivåer er den generelle utviklingen innen de fleste politikkområder på 1990-tallet, noe som også hører hjemme i rovviltpolitikken. Mandatene til organene går imidlertid ikke langt nok, ifølge disse representantene.

Verneorganisasjonene på sin side peker på farene ved desentralisering av rovviltforvaltningen, særlig med tanke på vedtaksmyndigheten som er tillagt rovviltnemndene. En av representantene mener at ”jo lenger ned i systemet man delegerer, jo større blir innflytelsen fra næringsinteressene”. Han påpeker at også såkalte nøytrale representanter i mange tilfeller representerer næringsinteressene i RUR. Verneorganisasjonene mener i prinsippet at fylkesvise rådgivende organ kan skape ro og ryddighet blant folk med kryssende interesser.

Norges Jeger- og Fiskerforbund, som verken definerer seg som en verne- eller næringsorganisasjon, hadde en noe avventende holdning til det nye forvaltningsregimet. Sammensetning og utnevningsmåte er fra deres side akseptert, og har vært viet lite oppmerksomhet, ifølge informanten.

Når det gjelder sammensetningen misliker verneorganisasjonene den sterke overvekten av næringsinteresser som de mener finnes både i nemnder og utvalg. Lekmannsskjønn har sin verdi, men det må kombineres med objektiv kunnskap, ifølge verneorganisasjonene: ”Man må ha en del biologisk kunnskap for å kunne utøve skjønn på en tilfredsstillende måte”. En av representantene fra verneinteressene uttrykker sterk bekymring omkring rovdyras muligheter for overlevelse, når ”fagkunnskapen som sikrer overlevelsen blir svekket av lekmenn, - som også har økonomiske interesser”.

Næringsorganisasjonene på sin side mener at deres medlemmer er berørt av rovdyrproblematikken på en annen måte enn naturvernere, noe som tilsier at det er riktig at næringene er sterkere representert enn verneorganisasjonene, ifølge en av representantene. Dessuten vurderer enkelte fra næringen den relativt tunge representasjonen fra sine organisasjoner som nødvendig for å veie opp for at forvaltningen, gjennom faginstansene hos fylkesmannen og i DN, ivaretar verneinteressene. NJFF markerer en mellomposisjon ved å legge vekt på at de ulike interessene ”nå har kommet opp av skyttergravene og er villige til å gjøre noe”.

Det er stor uenighet mellom verne- og næringsorganisasjonene i spørsmål om vektlegging av biologisk kunnskap versus lekmannsskjønn når politisk sammensatte rovviltnemnder skal vedta kvotestørrelser. Verneorganisasjonene påpeker at selv om nemndene har tilgang til biologisk kunnskap, legger de for stor vekt på skjønn og oppfatninger om rovviltbestander på bakgrunn av skader og tap av beitedyr. Dette har i de senere år ført til en nedgang i bestander både av bjørn, gaupe og jerv, ifølge en av representantene. Næringsorganisasjonene mener at det blant lekmenn generelt er liten tillit til rådende bestandstall, derfor er skjønnsutøvelsen i nemndene helt nødvendig for å opprettholde beitebruken i rovdyrutsatte områder. NJFF viser til at lekmannsskjønn er et viktig poeng, og at forvaltningen tidligere har hatt liten evne og vilje til å lytte til erfaringer og registreringer som er gjort lokalt.

Med tanke på innflytelsen i det nye forvaltningsregimet er det delte meninger. Næringene mener at innflytelsen er begrenset, særlig på kort sikt. Nemnder og utvalg har ikke greid å forhindre at de fleste rovviltbestandene har økt, ifølge disse informantene. På lengre sikt mener de at innflytelsen kan bli større. Næringsorganisasjonene går inn for en videreføring av et desentralisert forvaltningssystem.

Fra vernesida ser bildet helt annerledes ut. En av representantene mener at gaupe- og jervenemndene har hatt en avgjørende innflytelse i beslutningsprosessene og at DN har gitt organene ”fritt spillerom”. En annen påpeker at fylkesmannen er ”parkert” som sekretariat med rådgivende funksjon. Verneorganisasjonene anbefaler ingen videreføring av forsøket. Til nød kan RUR videreføres som rådgivende organ, men da med en jevnere fordeling mellom verne- og næringsinteresser.

Naturlig nok er næringsinteressene tilfreds med desentralisering av myndighet. De føler at de gjennom forsøket har fått ”et ben innenfor” rovviltforvaltningen, noe de ikke har hatt tidligere. Organene skulle imidlertid ha mer makt og innflytelse, mener de. Motsatt er det med verneinteressene som oppfatter at deres interesser blir bedre ivaretatt gjennom den tradisjonelt vitenskapsbaserte forvaltningen. Fra deres ståsted er det rimelig å strekke seg til videreføring av fylkesvise partssammensatte organer med rådgivende funksjon.

Både nærings- og verneorganisasjonene hevder å sitte med ”riktige beskrivelser” av virkeligheten. For å underbygge sine beskrivelser maksimerer de en kriseforståelse. Biologisk kunnskap er, ifølge verneorganisasjonene, det eneste som kan ligge til grunn for rovviltforvaltningen. Næringsorganisasjonene uttaler på sin side at ”eneste håp for rovviltforvaltningen er en demokratisering og at de som er berørt trekkes direkte med i forvaltningen”. Begge parter framsetter, som vi tidligere har sett, påstander om at det nye forvaltningsregimet har hatt bestemte følger for rovviltbestanden (reduksjon/økning i bestander), uten at dette nødvendigvis støtter seg på vitenskapsbasert kunnskap.

På bakgrunn av intervjuer med representanter fra interesseorganisasjonene både sentralt og på fylkesnivå, er det interessant å merke seg at de sentralt plasserte aktørene jevnt over uttrykker seg mer prinsipielt og kompromissløst enn sine ”meningsfeller” på regionalt nivå. Både verne- og næringsinteresser trekker for eksempel fram at deltakelse i disse nye organene oppleves som en gisselsituasjon for deres medlemmer, - næringene fordi deres råd/vedtak ikke blir fulgt opp og verneinteressene fordi de ikke får gjennomslag for sine meninger. Dette har ikke i samme grad vært framhevet av representantene som sitter i nemnder og utvalg på regionalt nivå. Informantene på sentralt nivå har behov for å markere hvor ille det vil gå dersom forvaltningssystemet ikke bygges opp i tråd med deres synspunkter. Kanskje er det naturlig at sentrale aktører opptrer på en slik måte i og med at de står for ideologiproduksjon i organisasjonen. De vil også ha behov for å synliggjøre overfor egne medlemmer og andre at de står fast på organisasjonens offisielle politikk.

Det synes ikke rimelig å tolke de prinsipielle uttrykksmåtene på sentralnivået som en form for uttrykkskonkurranse. Vi ser det heller som uttrykk for at informanter på sentralt nivået, i denne sammenhengen, uttrykker seg langs svært tradisjonelle konfliktlinjer. Dette er i tråd med beskrivelser av konfliktlinjer i organisasjonene på sentralt nivå, jf figur 3.1 (kap. 3.4). På regionalt nivå har aktørene fått tilgang til en ny arena hvor de ønsker størst mulig innflytelse for sitt syn. I en slik situasjon er det rasjonelt å opptre noe mer pragmatisk enn aktørene gjør på sentralt nivå. Det gir muligheter for nye allianser i tilknytning til regionale/lokale organisasjonsledd.

7.10 Konklusjoner

Konklusjonene baserer seg på beskrivelser og analyser i kapittel 7. Opplistingen gir kun konklusjonene og ikke premisser eller argumenter som konklusjonene er en del av.

• I forhold til vedtaksmyndigheten i RUR er det viktig å gjennomføre forskning omkring effekter av forebyggende tiltak. Dette kan bidra til å etablere en felles forståelse mellom sentrale myndigheter/DN/fylkesmannens miljøvernavdeling og næringsorganisasjonene om hva som er hensiktsmessige tiltak for å forebygge rovviltskader.
• Sørge for samsvar mellom utvalgenes oppgaver og virkemidler på den ene side og deres myndighet på den andre, for eksempel sørge for at forebygging mot skader ved re-etablering av rovdyr skjer i regi av eller i samarbeid med utvalget (jf forebyggende tiltak mot ulv i Hedmark)
• Sammensetningen av utvalgene har ivaretatt en fordeling mellom ulike partsinteresser. Verneorganisasjonene bør delta med minst to representanter, slik intensjonen var fra sentrale myndigheter. Representanter fra offentlige fagmyndigheter bør ha observatørstatus og bidra med faglige innspill, men slik at de ikke deltar ved eventuelle avstemninger.
• Det er ikke tatt hensyn til regler om kjønnskvotering ved sammensetningen av utvalgene. Det er ingen gode grunner til avvik og kvotering kan innføres ved utskifting av representanter.
• Når konfliktene mellom partene er store, slik de er i rovviltpolitikken, må en sette inn ekstra ressurser for å etablere et godt samarbeidsklima i utvalgene. Ledelsens/fylkesmannens engasjement er svært viktig i en slik sammenheng.
• En bevisstgjøring omkring mandatene er viktig, slik at medlemmenes forventninger til myndighetsområde og innflytelse er realistiske.
• Fylkesmannen bør, sammen med RUR, ha en kritisk gjennomgang av ressursbruken. Det er særlig viktig å avklare hvor mange møter det skal være i året og hvilke fagpersoner som skal delta i møter.
• Sekretariatene bør finne fram til et arbeidsomfang og en ressursbruk som er fornuftig i forhold til de oppgaver som skal ivaretas, dvs at ambisjonsnivået må være realistisk. Dette må klargjøres i dialog med medlemmene i utvalget.
• Det bør også finne sted en avklaring av ambisjonsnivå i forhold til hvilke saker som skal behandles i utvalget, og hvilken status sakene skal ha, dvs en fordeling mellom besluttende-, rådgivende- og referatsaker.
• Samarbeidet internt i RUR Nordland og Oppland har fungert godt, mens Hedmark fikk en ”avskalling” både av verne- og næringsinteresser. Den negative utviklingen i Hedmark har i størst grad å gjøre med en vanskelig forvaltningssituasjon, men også at aktørene ikke hadde tillit til hverandre på bakgrunn av historiske forhold.
• Samarbeidet mellom næringsinteressene i RUR og sekretariat/fylkesmannens miljøvernavdeling har stor betydning for hvorvidt arbeidet lykkes. Dette har fungert relativt bra i Nordland. Forholdet har vedvarende vært noe anstrengt i Oppland, men ikke på en slik måte at det har hindret utvalgets arbeid. I Hedmark fungerte dette samarbeidet relativt dårlig.
• Etter vår vurdering har de utvalgene som fungert over tid virket konfliktreduserende i forholdet mellom verne- og næringsinteresser på regionalt nivå, mellom utvalget og sekretariatet/fylkesmannens miljøvernavdeling, og mellom forvaltningen og lokalbefolkningen. Utvalget i Hedmark fungerte også konfliktreduserende i forhold til lokalsamfunnene den tiden det virket.
• Det har vært lite samhandling mellom RUR og rovviltnemnder. Dette var heller ikke utredet før iverksettingen av forsøksordningen. Det er behov for å formalisere samarbeidet mellom disse to typene av organer slik at de utgjør et helhetlig system hvor RUR fungerer som høringsinstanser på vegne av ulike partsinteresser i forhold til vedtak om kvoter og områdefordeling i rovviltnemndene. Dette vil erstatte høringsordningen som praktiseres i forbindelse med kvotevedtak på gaupe i fylker der fylkesmannen har myndigheten.
• Interesseorganisasjonene sentralt preges i denne sammenhengen av langt mer tradisjonelle holdninger i rovviltpolitikken enn representanter for interesseorganisasjonene regionalt/lokalt.
• Interesseorganisasjonene og offentlige myndigheter på regionalt nivå har utviklet en ny arena for medvirkning i rovviltpolitikken. Samhandlingen har hatt en positiv utvikling over tid.

Almås, R., 1990: Evaluering på norsk. Universitetsforlaget Oslo
Amdam, J., og Veggeland, V., 1991: Teorier om samfunnsplanlegging. Oslo: Universitetsforlaget
Andrén, H., Ahlquist, P., Andersen, R., Kvam, T., Liberg, O., Lindén, M., Odden, J., Overskaug, K., Linnell, J.D.C., & Segerström, P., 1998: The Scandinavian lynx projects: Annual report 1997. NINA Oppdragsmelding, 518, 1-11
Andrén, H., Ebenhard, T., Ellegren, H., Ryman, N., & Sæther, B.E., 1999:. “Livskraftiga stammar av varg, björn, lo, järv och kungsörn” I Bilagor till sammanhållen rovdjurspolitik: slutbetänkande av rovdjursutredningen, pp. 65-95. Statens offentliga utredningar 1999: 146 Miljödepartementet, Stockholm, Sweden
Arnesen, T., 1991: Grønne fotefar i blå sektor? Om teknisk etat og kommunal natur- og miljøvernforvaltnings. En undersøkelse av kommuner i Mjøsområdet, Agder-fylkenene og Finnmark ØF-rapport 25/91, Lillehammer: Østlandsforskning
Bjerke, T. og Kaltenborn, B.P., 2000: Holdninger til ulv: en undersøkelse i Hedmark, Østfold, Oslo og Akershus. NINA Oppdragsmelding 671
Bjørkhaug, H., 1999: “Holdninger til rovvilt og forvaltningen av rovvilt - lokalbefolkningen i Femundsregionen som case” I Blekesaune, A., Kleppa, S. og Aasetre, J., (red) “Rovviltkonflikten. En antologi.” Rapport 3/99 Trondheim: Senter for bygdeforskning (pp 9-25)
Blekesaune, A., Kleppa, S. og Aasetre, J. (red), 1999: “Rovviltkonflikten. En antologi.” Rapport 3/99 Trondheim: Senter for bygdeforskning
Brox, O., 2000: “Schismogenesis in the Wilderness: The Reintroduction of Predators in Norwegian Forests” i Ethnos 65:3 (pp 387-404)
Brunsson, N. og Olsen, J.P. (red), 1990: Makten att reformera. Stockholm: Carlssons
Braa, J. T., Brainerd, S., Brøseth, H., Knutsen, E. & Linnell, J. D. C., 2000: Forslag til Nasjonalt overvåkingsprogram for store rovdyr. Utredning for Direktoratet for naturforvaltning 2000-1: 1-31
Buanes, A., 1996: Kystressurser mellom kommunal problemhåndtering og statlige sektorløp. Institutt for samfunnsvitenskap, Universitetet i Tromsø
Børhaug, K., 1994: Kvinnepolitiske krav og institusjonelle barrierer. Ein teoretisk diskusjon. Lillehammer: Høgskolen i Lillehammer
Dervo, B. K., Østdahl, T. & Engesæther, P., 1996: Lokal forvaltning av de utnyttbare vilt- og fiskeressursene - 1 - Prosjektavgrensning og metoder. ØF-notat 1996/15. Lillehammer: Østlandsforskning
Direktoratet for naturforvaltning (Miljøverndepartementet), 1997: Forskrift om forsøk med regionale rovviltnemnder og om lisensjakt på jerv og om kvotefri jakt på gaupe (FOR 1997-11-07 nr 1154)
Egeberg, M., 1978: ”Institusjonell pluralisme som interesseartikulerende system” Tidsskrift for samfunnsforskning 19 (1978) ss.42-45
Egeberg, M. et al 1989: Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling : bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: Tano
Engesæter, P., 1999: Rovviltkonflikten – Lokalsamfunn mot storsamfunn og periferi mot sentrum? ØF-notat nr 08/1999. Lillehammer: Østlandsforskning
Friedmann, J., 1987: Planning in the public domain: From Knowledge to Action. New Jersey: Princeton University Press
Fylkesmannen i Troms, 1999: Innstilling til lisensjaktområder og kvoter for lisensjakt på jerv 2000/2001. Internt notat
Fylkesmannen i Nordland, 2001: Forvaltningsplan for gaupe, jerv bjørn, ulv og kongeørn i Nordland
Grimsrud, G.M., 1995: ”Sosiologiske og samfunnsmessige konsekvenser for sauenæringen” i Mysterud, I. og Mysterud, I.: Perspektiver på rovdyr, ressurser og utmarksnæringer i dagens og framtidens Norge. En konsekvensutredning av rovviltforvaltningens betydning for småfenæring, reindrift og verneinteresser. Oslo: Sluttrapport KUR-prosjektet
Herfindal, I., 2000: Carnivore depredation on sheep in a landscape context: explaining differences in sheep mortality rates between grazing areas. Cand. scient. thesis, Zoologisk Institutt, NTNU, Trondheim
Hundeide, M., 1995: “Natursyn og rovdyrdebatt i Trysil” Cand. Polit. oppgave, Universitetet i Oslo
Hundeide, M., 1998: “Mikrofonstativ for den som skriker høyest?”. ØF-rapport 18/1998. Lillehammer: Østlandsforskning
Innst S nr 182 (1991-92): Innstilling fra kommunal- og miljøvernkomiteen om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe
Innst S nr 301 (1996-97): Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om rovviltforvaltning
Irwin, A., 1995: Citizen Science. A Study of People, Expertise and Sustainable Development. London: Routledge
Jansen, A.I., 1989: Makt og miljø. Om utformingen av natur- og miljøvernpolitikken i Norge. Oslo: Universitetsforlaget
Kaczensky, P., 1996: ”Livestock-carnivore conflicts in Europe” Munich Wildlife Society
Kaltenborn, B.P. og Thorsberg, A., 1998: Bruk og vern hand i hand? Lokal medvirkning i utvidelsen av Rondane nasjonalpark. ØF-rapport nr. 08/1998. Lillehammer: Østlandsforskning
Kjellberg, F., og Reitan, M., 1995: Studiet av offentlig politikk – En innføring. Oslo: Tano
Kjelvik, O., Kvam, T., & Nybakk, K., 1998: ”Effekten av simler vinterbeite på vekt og overlevelse hos kalv”. Reindriftsnytt, 43-47
Knarrum, V. A., Sørensen, O. J., Kvam, T. & Eggen, T., 1998: ”Bjørnens predasjon på sau”. I Kvam, T. & Jonson, B., (red.): Sluttrapport fra NINAs Institutt Program på Store Rovdyrs økologi i Norge. NINA Temahefte 8. S. 82-88
Knutsen, T., Aasetre, J. og Sagør , J.T., 1998: “Holdninger til rovvilt i Norge” SMU-rapport 4/98, Trondheim: Senter for Miljø og Utvikling
Kommunal- og regionaldepartementet, 1999: Valg av formannskap/fylkesutvalg, kommuneråd/fylkesråd, ordfører/fylkesordfører, varaordfører, faste utvalg m.m. Rundskriv H-27/99
Krogstad, S., Christiansen, F., Smith, M., Røste, O. C., Aanesland, N., Tillung, R. H. & Thorud, L., 2000: Forebyggende tiltak mot rovviltskader på sau; gjeting og bruk av vokterhund i Lierne. Sluttrapport 2000. NINA Fagrapport 041: 1-56
Kvam, T., 1990a: ”Ovulation rates in European lynx, Lynx lynx, from Norway”. Zeitschrift für Säugetierkunde, 55, 315-320
Kvam, T., 1990b: Population biology of the European lynx (Lynx lynx) in Norway. Dr.scient thesis, University of Trondheim, Norway
Kvam, T., 1991: “Reproduction in the European lynx, Lynx lynx”. Zeitschrift für Säugetierkunde, 56, 146-158
Kvam, T., 1997: Bestandsestimat for gaupe 1995-96 og 1996-97. Upublisert NINA rapport
Kvam, T., Sunde, P., & Overskaug, K., 1998: “Byttedyrvalg hos gaupe: betydningen av kjønn for byttedyrstørrelsen” I Kvam, T & Jonson B. (red): Sluttrapport fra NINAs Institutt Program på Store Rovdyrs økologi i Norge, pp 89-93. NINA Temahefte 8
Kvam, T., Sørensen, O.J., Overskaug, K., Eggen, T., Berntsen, F., & Swenson, J.E., 1996: Årsrapport for rovdyrprosjektene i Nord-Trøndelag 1995. NINA, oppdragsmelding, 424, 1-40
Landa, A., 1997: Wolverines in Scandinavia: ecology, sheep depredation and conservation. PhD Thesis, Norwegian University of Science and Technology, Trondheim, Norway
Landa, A., Gudvangen, K., Swenson, J.E., & Røskaft, E., 1999: “Factors associated with wolverine Gulo gulo predation on domestic sheep”. Journal of Applied Ecology, 36, 963-973
Landa, A., Krogstad, S., & Tømmerås, B.Å., 1996: Jervpredasjon på sau: storskalaforsøk med lukt og smaksrepellenter 1996. NINA oppdragsmelding, 451, 1-11
Landa, A., Krogstad, S., Tømmerås, B.Å., & Tufto, J., 1998a: “Do volatile repellents reduce wolverine Gulo gulo predation on sheep? - results of a large scale experiment”. Wildlife Biology, 4, 111-118
Landa, A., Strand, O., Swenson, J.E., Jordhøy, P., & Skogland, T., 1998b: “Jerven og dens byttedyr i Snøhettaområdet” I Kvam, T & Jonson, B. (red): Sluttrapport fra NINAs Institutt Program på Store Rovdyrs økologi i Norge, pp. 19-25. NINA Temahefte 8
Landa, A., Tufto, J., Franzén, R., Bø, T., Lindén, M., & Swenson, J.E., 1998: “Active wolverine dens as a minimum population estimator in Scandinavia”. Wildlife Biology, 4, 159-168
Langhelle, O., 2001: "Norway Reluctantly Carrying the Torch" i Lafferty, W.M. og Meadowcroft, J.: Implementing sustainable development. Strategies and initiatives in high consumption societies. London: Oxford pp175-208
Liberg, O. & Glörsen, G., 1995: “Lodjurs - och varginventeringar 1993-1995”. Viltforskningsrapporter fra Svenska Jägareförbundet, 1-30
Linnell, J. D. C., Swenson, J. E., Landa, A. & Kvam, T., 1998: Metodikk for bestandsovervåking av store rovdyr - en litteraturgjennomgang. NINA oppdragsmelding 550: 1-40
Linnell, J.D.C., Andersen, R., & T., K., 1999: “Eurasian lynx in Norway : the realities of managing a large carnivore in a multi-use landscape”. Cat News, 30, 19-20
Linnell, J.D.C., Andrén, H., Odden, J., Liberg, O., Andersen, R., Moa, P., & Kvam, T., 2001: “Home range size and choice of management strategy for lynx in Scandinavia”. Environmental Management. In press
Linnell, J.D.C., Støen, O.G., Odden, J., Ness, E., Gangås, L., Karlsen, J., Eide, N., & Andersen, R., 1996: Gaupe og rådyr i østre deler av Hedmark. NINA oppdragsmelding, 414, 1-38
Linnell, J. D. C., Odden, J., Smith, M. E., Aanes, R. & Swenson, J. E., 1999: “Large carnivores that kill livestock: do “problem individuals” really exist ?” Wildlife Society Bulletin 27, 698-705
Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. sept. 1992
Lov om likestilling mellom kjønnene av 9. juni 1978
Miljøverndepartementet/Direktoratet for naturforvaltning, 2000: Forskrift om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe av 30.06.2000 nr 656
Miljøverndepartementet: St prp nr 1 (2000-2001)
Moren, J. m.fl., 1974: Den kollegiale forvaltning: Råd og utvalg i sentraladministrasjonen. Oslo: Universitetsforlaget
Melting, B., Eggen, T., & Kvam, T., 1998: “Faktorer som påvirker tap av sau i utmark med ulik forekomst av store rovdyr”. I T. (Kvam, T & Jonson, B. (red): Sluttrapport fra NINAs Institutt Program på Store Rovdyrs økologi i Norge pp. 151-154. NINA Temahefte 8
Moa, P.F. & Negård, A., 1996: Arealbruk og vandringsmønster hos gaupe (Lynx lynx) i Nord-Trøndelag. Cand. scient thesis, Zoologisk Institute, NTNU, Trondheim, Norway
Mortensen, A.J., 1996: Sportakseringer på gaupe i Gudbrandsdalen og Ottadalen 1993-1996. Fylkesmannen i Oppland Miljøvernavdelingen Rapport, 13/96, 1-13
Mortensen, A. J. og Klæbo, H., 2000: Forvaltning av fredet rovvilt i Oppland 1999. Skadedokumentasjon, erstatninger, forebyggende tiltak og bestandsregistreringer. Lillehammer: Fylkesmannen i Oppland, miljøvernavdelingen, rapport nr. 1/2000.
Mysterud, I. & I., M.. 1995: Perspektiver på rovdyr, ressurser og utmarksnæringer i dagens- og framtidens Norge: en konsekvensutredning av rovviltforvaltningens betydning for småfenæring, reindrift og viltinteresser. Sluttrapport, KUR-prosjektet, Norsk sau og geitalslag
Nordby, T. 1994: Korporatisme på norsk 1920 – 1990. Oslo: Universitetsforlaget
Norges Offentlige Utredninger, 1992: Ikke bare ord… Statlig informasjon mot år 2000. Oslo
Nylehn, B., 1992: Integrering i kommunale organisasjoner. Bodø: Nordlandsforskning
Odden, J., Solvang, H., Maartmann, E., Wabakken, P., Linnell, J.D.C., Andersen, R., Haagenrud, H., Lunqvist, O., & Solberg, H.O., 2000: Registrering av gaupe og ulv i Hedmark 1999. Fylkesmannen i Hedmark Miljøvernavdelingen Rapport, 1/2000, 45pp
Offerdal, A. og Aars, J, 1998: ”Deltakelse og aktivisering i lokalpolitikken” i Offerdal, A. og Aars, J. (red): Lokaldemokratiet: Status og utfordringer – aktuelle forskningsbidrag. Oslo: Kommuneforlaget
Olsen, J.P., 1988: Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget
Rideng, M., 1999: “Jakten på makten - En studie av norsk rovdyrpolitikk”. Hovedfagsoppgave Institutt for Administrasjon- og Organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen
Sabatier, P.A., 1987: ”Knowledge, Policy-Oriented Learning, and Policy Change” i Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, Vol. 8 No. 4 (pp649 – 692)
Sagør, J.T., og Aastre, J., 1997: “Forvaltere og bønder: Kan de enes om bjørneforvaltningen?” SMU-rapport 1/1996. Trondheim: Senter for miljø og utvikling
Scott, W.R., 1992: Organizations – Rational, Natural, and Open Systems. Prentince-Hall International Editions
Solvang, H., 1998: Resultat av gaupe/ulv registrering 25/1 1998. Norges Jeger og fiskerforbund - Hedmark: 13p
Steinset, O.K., Fremming, O.R., & Wabakken, P., 1997: Halsklaver på lam som forebyggende tiltak mot gaupeskader i Stange, Hedmark 1996. Høgskolen i Hedmark rapport, 1997-2
Stortingsmelding nr 27 (1991-92): Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe
Stortingsmelding nr 35 (1996-97): Om rovviltforvaltning
Søilen, E., 1995: Sportsmenn i veideland: Om embetsmannsstatens kamp mot allemannsretten til jakt. Oslo: Riksarkivet
Tveraa, T., Fauchald, P., Henhaug, C., & Yoccoz, N.G., 2000: Naturlig produksjon og høsting i reindriftsnæringen. NINA Upublisert rapport
Van Meter, D.S. og Van Horn C.E., 1975: “ The Policy Implementation Process” I Administration & Society, Vol. 6 No. 4
Vangen, K.M., 1998: Home range size, dispersal and mortality in juvenile wolverines (Gulo gulo) Cand. Scient. oppgave, NTNU, Trondheim
Warren, J. T. & Mysterud, I., 1995: “Mortality of domestic sheep in free-ranging flocks in southeastern Norway”. Journal of Animal Science 73: 1012-1018
Yin, R.K., 1989: Case Study Research. Design and Methods. Applied Social Research Methods Series Vol. 5, California: Sage Publications, Newbury Park
Aasetre, J., 1999a: “Rovviltforvaltning og kunnskapstradisjoner” I Blekesaune, Kleppa og Aasetre (red): “Rovviltkonflikten. En antologi.” Rapport 3/99 Trondheim: Senter for bygdeforskning (pp 43-56)
Aasetre, J., 1999b: “Rovviltforvaltning basert på sosiale verdier” I Blekesaune, Kleppa og Aasetre (red): “Rovviltkonflikten. En antologi.” Rapport 3/99 Trondheim: Senter for bygdeforskning (pp 57- 78)